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根据商务部网站消息，今年3月，为维护中国新能源汽车产业发展权益，中方将美国《通胀削减法》（IRA）有关新能源汽车补贴等措施诉诸世贸组织（WTO）争端解决机制。由于中方未能通过磋商与美方达成解决方案，7月15日，中方向WTO提出设立专家组请求。 第一财经记者从权威信源处获悉，中国已提交设立争端专家组的第一次请求，以对美国根据IRA采取的某些补贴措施作出裁决。中方在WTO提出的质疑，集中在IRA中被WTO规则明确禁止的补贴条款，包括以使用国产商品而非进口商品为条件的补贴条款，或以其他方式歧视原产于中国的商品的补贴条款。 中方表示，虽然中国认识到各成员都希望看到自己的经济从清洁能源转型中受益，包括有机会生产清洁能源产品和技术，但现在不是放弃作为多边贸易体制基石的非歧视核心原则的时候。诉诸保护主义不是解决气候危机的有效办法。 商务部在声明中补充说，中方认同WTO成员以符合WTO规则的方式实施产业补贴，支持能源绿色转型，促进经济社会发展。商务部再次敦促美方遵守WTO规则，停止滥用产业政策损害国际应对气候变化合作。 中方为何在WTO机制下寻求争端解决的答案？未来，关于此类补贴的纠纷会越来越多吗？就此，第一财经记者专访了对外经济贸易大学国家对外开放研究院、法学院教授纪文华。他表示，中方将IRA中有关新能源汽车补贴等措施诉诸WTO争端解决机制，一是体现了中方对WTO规则体系的尊重，二是如将来获得WTO的权威裁决，中方对美方相关歧视性措施的质疑，在法理和国际道义上将更站得住脚。 对于未来，纪文华认为，理想状态和最优目标，是WTO尽快建立一套完整的应对气候变化的贸易框架或协议，但现阶段，这种充满质疑和挑战的“失序状态”还会持续一段时间。 被挑战的依据 第一财经：当前WTO框架下，哪种绿色补贴是符合规则的，哪种又是禁止的？ 纪文华：绿色补贴更多的是一个政策概念，主要涉及应对气候变化的补贴，近年来争议一直存在。随着绿色转型的深入，各国采取了多种应对气候变化的措施，这些措施范围广泛，既有环保目的，也会带来产业和国际贸易的影响。 这种应对气候变化的补贴之所以引起较大争议，是几个因素叠加的结果。从背景看，近年来，中国在应对气候变化时更具有前瞻性和执行力，在光伏、电动汽车、电池和风电等产品上取得了显性竞争力，这造成欧美等掌握了话语体系的西方国家对这个议题关注较多。 同时，考虑到很多政府可用的政策工具有限，应对气候变化又需要“下猛药”时，可能需要采取非传统手段，许多以前并不主要依赖补贴措施的国家，近年也开始频繁使用这一工具，例如美国。而这些补贴措施具有双向效应，既有促进本国产业发展的效果，也涉及产业政策补贴的使用而影响国际贸易。换言之，一些措施是应对气候变化所需，但在实际操作中也可能存在问题，并且这些措施往往经过“包装”，很难彻底区分。 从规则看，WTO并未基于补贴是否与绿色环保有关而对其有不同特别规定。目前，WTO《补贴与反补贴措施协议》下，补贴分为禁止性补贴和可诉性补贴两类。其中，禁止性补贴主要包括进口替代补贴和出口补贴，原则上完全禁止。 对于可诉性补贴，受影响的国家可进行反补贴调查，可在WTO相关委员会表达关注，也可通过WTO争端解决机制提出诉讼。这都需要遵循规则，不能任意行事。比如，WTO成员在采取反补贴措施时，必须证明受补贴的进口产品对进口国国内产业造成损害，同时要证明存在因果关系。还有一些补贴虽然没有直接影响到国内产业，但可能影响到其他方面的经济利益，在提出挑战时也需要向WTO证明。 至于哪些补贴在允许范围内，需要个案分析。大致来说，一些补贴具有公益性和广泛性，主要针对普遍性的研发阶段而非个别企业，不区分企业性质、投资来源或使用国产货物等情况，这类补贴对贸易和国际竞争的影响较小，因此不太可能被挑战。此外，这也取决于WTO成员的态度和国内产业情况。比如，一些成员没有相应国内产业，因此希望通过出口国补贴购买到便宜的产品，就不会挑战相关补贴。 第一财经：《与贸易有关的投资措施协定》(TRIMS)等明确禁止关于本地内容的要求，IRA有些条款与之明显不符。这项争端案诉讼时的复杂之处在于什么地方？ 纪文华：WTO现有的补贴规则形成了大致框架，但并非所有案例都能自动套用。美国的IRA内容广泛，中方并不是挑战整个法案，而是针对把中国排除在IRA之外的部分措施，其中既涉及进口替代补贴问题，还有国民待遇和最惠国待遇问题。 具体到这个案件来看，第一，尽管IRA的一些要求看上去似乎很明显违反了TRIMS协定等WTO规则，但没有经WTO争端解决明确判定，就还未成为权威裁决。美国也可能会提出自己的抗辩理由。退一步说，即使是一个“1+1=2”的问题，也需要写证明过程。 第二，从程序流程来说，WTO成员不能自行判定其他成员措施违规而采取贸易报复措施，这是争端解决程序的基本要求。判断是否违规并采取何种反措施，都需通过争端解决程序。这也是中方发起此案的原因。我们遵循程序，一是尊重世贸规则体系；二是如果官司顺利，按照预期最终获胜，在法理和国际道义上也会占据制高点，让主张得到支持。 第三，走法律程序需要摆出法律主张和证明要件，并经受判断。在此过程中，双方需要进行大量法律工作。美国可能会抗辩，甚至提出一些可能我们之前未预料到的理由。各方需做好准备，过程可能比预期复杂。尽管我们可能对此有把握，但需遵循流程，完成后才能正式取得有效裁定，这也是此案必要性所在。 未来的趋势 第一财经：中方已向WTO提出设立专家组请求，下一步会发生什么？ 纪文华：中方提出设立专家组的请求，随后会经过1-2次争端解决机构会议。中方的第一次请求在7月26日会议上被美国阻挠，专家组会在中方提出第二次请求的争端解决机构会议上设立。接着，专家组的三名成员将由WTO秘书处和争端各方依程序确定组成。 专家组成员相当于裁判，他们将按照流程进行审理，召开听证会并撰写报告。从专家组设立到散发最终报告，通常需要9-12个月。如果任何一争端方对专家组报告不满意，可以在报告散发60天内并在争端解决机构通过前，向上诉机构提出上诉。然而，由于上诉机构目前处于瘫痪状态，这样案件就很可能会被悬置。 不过，如果专家组报告在很大程度上支持中方的主张，认定美国的措施违规，构成禁止性补贴，违反国民待遇或最惠国待遇等，这对中方也仍然有利。这意味着，中方在WTO等多边场合对美国此类措施提出质疑时，合法性和合理性将会更高。 第一财经：近年来，具有重大影响的贸易相关气候措施（TrCMs）越来越多，包括碳边境调节机制（CBAM）等，这些经济手段相关争议也越来越多。未来WTO内对此类措施的争端解决、谈判和改革趋势是什么？ 纪文华：欧盟的CBAM措施非常具体且已经落地。其他国家如英国和美国也在考虑类似方案，但尚未落实。对CBAM的质疑来自各方，包括发达国家和发展中国家。中国和印度等已在WTO委员会层面明确表达了关注，认为CBAM违反了国民待遇原则，但未来是否会通过WTO争端解决机制进行挑战仍存在不确定性。 即使发起挑战，第一，争端解决过程面临上诉机构停摆的问题，案件能否及时解决尚不确定。第二，在当前环境下，发起挑战措施是否能真正解决问题也存在疑问。气候变化问题性质复杂，是否有比现有措施更合理的选择值得讨论，这也是欧盟抗辩的一个可能方向。这还需要经过专家组裁定，最后的结果不确定性较大。 另外，未来各国在应对气候变化时，可能会受到政治和绿色转型等压力而采取类似的气候相关措施，各国可能也考虑为自身措施在规则上保留一定空间。 在WTO层面，理想状态和最优目标是尽快建立一套完整的应对气候变化的框架或协议。目前尚未有具体提案，但概念性讨论正在进行。因此，现阶段，这种各方相互质疑和挑战的情况可能会继续出现。这一问题的整体解决需要时间、智慧和国际环境，难以仅靠解决个别成员的某项措施，因此这种失序状态可能还会持续一段时间，各国将不断采取有利于自己的措施，并挑战其他成员的措施。 |
