当时的国家电力公司既管理和运营电网，又有自己下属的发电厂，在调度中往往会优先满足自己的电厂发的电上网。电力公司以省为实体，各省电网之间很多没有连通。即便连通，之间也形成了市场壁垒。各省都有自己的小算盘，为了增加财政收入，都愿意用本省发的电。

　　以三峡水电站为例，当时也面临电力消纳不掉的问题，为了解决三峡电力的出口，国家甚至组织专人去各省游说，希望消纳一部分三峡电，但几乎处处碰壁。

　　据前国家能源局长张国宝回忆，当时找重庆，重庆称为三峡建设移民做了很大的牺牲，不愿再承担消纳电力的负担。找湖北，湖北称自己水电丰富，不需要。找河南，河南称煤炭资源丰富，主要以火电为主。找江西、安徽，他们都称自己是农业大省，用不了太多电。只有江、浙、沪没有拒绝三峡水电。

　　在到处存在垄断壁垒的背景之下，大规模跨区域输送电力，成为难以解决的体制问题。

　　1999年4月19日，时任国家主席的江泽民到四川西昌观看卫星发射，活动结束后，余兴犹存，便启程前往附近不远处的二滩水电站考察，了解到这一情况后，心痛不已。“现在一边用煤发电，一边却建好了水电站把水白白放掉，这种做法不可理解，世界上有哪个国家会这样做?”据曾担任国家计委主任的曾培炎回忆，回到北京后的江泽民立即把他叫去这样询问道。

　　随后一场解决西部电力外输，同时解决东部经济发达省份用电瓶颈的工程开始酝酿，电力改革的萌芽产生。

　　2000年6月，国务院三峡工程建设委员会召开第九次会议，在讨论研究三峡的电力消纳和分配问题时，时任国家总理的朱镕基指出：“电力行业‘省为实体’的改革已走样为省间壁垒，电力资源优化配置出现了很大障碍，必须重新审视。解决三峡的电力消纳问题要结合制定‘十五’规划以及我国电力管理体制改革通盘考虑。”会议决定，由国家计委牵头，会同国家经贸委、财政部、国务院体改办以及国家电力公司等有关部门和单位，尽快研究提出电力体制改革方案。此时，在权力顶层的意志下，借势西部大开发这一国家整体战略利益的驱动，电力改革在外部“非利益共同体”机构的参与下，终于蹒跚起步。

　　几经调研和讨论，电力改革方案终于在2000年底正式上报。方案将“打破垄断，引入竞争”确定为电力体制改革的总目标，力图实施厂网分开，竞价上网，建立竞争，开放区域电力市场，改变电网企业独家购买电力的格局等等。由于电力改革牵涉面广，各方利益需要妥协和平衡，方案上报后一度陷入停顿，后来在江泽民的多次过问下，才将电力改革推进下去。

　　2002年3月，国务院正式批准发布了“国发5号文件”。年底，国务院又正式批复《发电资产重组划分方案》，在原国家电力公司的基础上，成立了两家电网公司，五家发电集团公司和四家辅业集团公司。

　　自此，电力体制改革终于艰难成行