这一轮深化电力体制改革，最重要的应该是监管框架的改革，而不是单纯以降电价为目的。过去做改革方案的时候，被降电价绑住了手脚。现在在实践操作中，也难免要考虑通过改革降电价让老百姓满意的问题。但如果为降电价而降电价，就迷失了改革的目标和方向，最后有可能再次扭曲新的监管体系的建立。实际上只有把电网企业的资产理清楚，把作为商业运营的盈利和作为社会保障功能的亏损区分开来，在算清楚账的情况下建立一个有效的监管框架，降电价是完全有可能的。政府只要管住一点就有可能把电价降下来，就是减少电网的乱投资。
　　对电网来说，投资的浪费才是最大的浪费。电网投资动辄几十亿几百亿，其中有多少经过了经济合理性的估算？有多少线路投资建设好在实际运营中长期处于低负荷状态，利用率奇低？还有多少投资投在了电网之外的领域？比起无序投资造成的浪费，员工工资、维修费用这些都不是大问题，不能“拣了芝麻丢了西瓜”。投资的浪费，有电网的责任，也有政府监管、规划的责任，板子只打在电网身上也不合适。譬如地方政府有兴建发电厂的需要，有时候这些电厂的发电装机是超过当地用电需求的，这时又需要规划新的外送输电线路和配套的设施，新增许多不必要的投资。
　　因为有这样粗放的监管方式，所以国有企业不会去考虑减少投资，而是投资越多越好、折旧期越短越好。比如在2008年金融危机之后，全国上下有4万亿投资拉动，很多工程并不是国有企业想做的，但是在拉动投资的驱使下，不想建也得建，因为要拉动GDP。权利的腐败和勾结，往往都出现在投资里面。只有让灰色地带阳光化，国有企业的效率才能释放出来。
　　新一轮改革最有意义的探索是，在垄断资产下怎么进行改革。深圳这次改革其实并不是新的东西，但为什么以前做不到？这是一个需要各方面反思的问题。
　　电网企业的难处在于，既要承担作为一个商业机构的责任，还要承担部分社会责任，所以电力体制改革的一个目的，就是要厘清电网的两个功能和身份：第一个是作为公共事业的部分，提供公共服务的定价，不能完全以盈利为目标，要有清晰的定价公式；第二个功能，要承担一部分因为提供基础服务、社会责任导致的亏损，这一块的账要单独算清楚，财政独立，先交后返，或者通过政府购买服务的方式。但现在的问题就是，这两个功能都在一锅粥里。
　　改革可以帮助政府理顺对电网的监管模式和监管边界。从国外的经验来看，有些电网公司的资产会分为监管资产和非监管资产，也就是电网有第三种功能，就是可以做投资。这部分非监管资产不进入电价核算的成本，没有规定的回报率，电网自己要对这部分资产的盈利和亏损负责。
　　国有企业有一个普遍存在问题，就是国家和政府把国有企业当成一种工具，这个工具有多种功能，有经济上、盈利的功能，有政治、社会的功能，把这些功能都加在企业的身上后，企业的账是算不清楚的。政府给企业一块巨大的资产，还要不断增加投资，这些投资都要加到电价中，政府需要国有企业承担的社会责任都得担着，这个时候，国有企业就不完全是一个商业机构，他们也可以有很大的操作空间。而政府也很难对企业以合理的方式进行监管，因为难以厘清哪些是合理成本，合理投资，哪些是不合理的。国家用什么方式监管，企业就有怎样的行为去适应监管。这就不难理解在计划模式下，电网企业并不以效率为目标了。只有在算清楚账之后，将交叉补贴都显性化，政府才有可能对需要管住的电网建立一个明晰的监管框架，在此基础上也可以引入资本市场的力量鼓励电网信息公开，完善对电网的监督。
　　现在全国性的电改方案还未正式出台，但从各方透露的消息中可以总结为“四放开一独立一加强”的方向，即：经营性电价放开、售电业务放开、增量配电业务放开、发电计划放开，交易独立，加强监管。深圳输配电价改革这一小步走完之后，后面的“四放开”要怎么跟上，后面会碰到什么问题，都需要进一步关注。其中最重要的就是售电怎么放开、促成多个买方和多个卖方进行交易。现在试点还仅仅在深圳一个小区域里面，如何建立一个交易市场，让深圳的用户和售电公司与发电企业，特别是发电成本低、电源更为清洁的发电企业见面交易？只有在深圳先走出这一步的基础上，这个问题才真正被提出来。这既是问题，也是未来改革的路线图。
　　不过，电力领域改革的复杂性是在政府和市场的共同作用下，企业行为难以完全市场化。国际上比较成熟的做法是让能够市场化的环节市场化，增加市场主体，形成市场竞争；不能完全市场化的自然垄断环节则进一步细分为监管资产和非监管资产，由政府按照不同的监管方式监管，企业需要严格区分不同资产和业务、账务分开；这同时对监管也提出了更高要求。（作者为中国国际金融公司董事总经理）

作者：刘京生 来源：财新网 责任编辑：wutongyufg