另外，南存辉将“农光互补项目用地性质”视为第二大困扰。农光互补项目用地均按照建设用地管理，将大幅增加用地成本，导致此类项目无法盈利，这与光伏电站的发展趋势及国家鼓励支持清洁能源政策不相符合。

　　这份提案显示，根据《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》的规定，光伏发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，可按原地类认定，用地允许以租赁方式取得。对建设占用农用地的，所有用地均按建设用地管理。然而，中东部省份基本无戈壁、荒漠、荒草地等未利用地，而包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等均属于农用地。

　　南存辉表示，国土资源部去年11月发布的《产业用地政策实施工作指引》明确光伏发电站项目使用未利用地布设光伏方阵的，可按原地类认定和管理。但还未明确农、渔、林光互补光伏发电项目可使用的土地性质，各地市、县国土局因缺少执行依据，不愿出具相关审批文件，对农光、林光互补项目的开展带来很大困扰。

　　对此，南存辉建议，国土资源部尽快出具光伏用地指导性意见，明确光伏地面电站可以使用的土地性质，允许利用园地、养殖水面、劣质耕地等建设农光互补发电项目。项目不占用基本农田、林业生态保护红线、不改变土地性质，且提升土地的立体、综合开发价值的，按农用地管理。

　　同时，他的另一份提案建议，对于农光互补类项目，建议税务部门出台征收土地使用税方面政策。他认为，目前对于农光互补类项目，税务部门在征收土地使用税方面尚未出台明确的政策，各地规范缺乏统一标准，操作随意性较大。由于对征收区域、范围的理解不同，有些地区按一般项目以传统办法征收土地使用税。

　　他表示，目前，各个省份都根据当地的实际情况出台了土地使用税实施办法，不同省份、不同城市等级、不同土地等级征税标准都不尽相同。例如，青海土地使用税率仅0.6元/平方米/年，而东部省份的土地使用税率从3-12元/平方米/年不等。由于项目占地面积较大，高额的土地使用税直接影响项目的盈利水平与维持能力，阻碍了光伏发电新模式的探索与发展。

　　据悉，南存辉在2016年提案中就农光互补类项目土地使用税问题，提出“对于农光互补类项目，以用地的亩产效益为指标，将亩产效益提升且未改变土地性质的用地划定为农用地，免缴土地使用税”。

　　南存辉告诉记者，财政部在提案答复函（财税金融类220号）中提到，“光伏发电企业租用农业生产用地进行光伏发电，改变了土地专门用于农业生产的用途，不能适用免税政策”。

　　在南存辉看来，农光互补类项目利用荒山、荒坡等未利用地和低效闲置土地的立体空体空间发电，光伏框架下的土地仍直接用于农业生产，并没有改变土地用途，而且通过集中治理优化，提高了原有土地亩均产值和使用效益，是集约节约利用土地和现代农业循环经济的典型。

　　对此，南存辉建议，请对于农光互补类项目，以用地的亩产效益为指标，将亩产效益提升且未改变土地性质的用地划定为农用地，免缴土地使用税；国家税务总局参照《关于电力行业征免土地使用税问题的规定》，尽快出台光伏电站的土地使用税优惠政策。对于落入城镇工矿区的范围的光伏电站，将太阳板覆盖部分列入免征范围，只针对升压站、变电站、太阳板支架部分进行“点征”，更好的扶持光伏发电应用的大规模推广。

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