矛盾恶化

　　2012年，写进国家能源规划文件，是配额制第一次取得实质性突破

　　在《可再生能源法》明确了实施固定电价政策之后，2009年国家发改委正式出台了《关于完善风力发电上网电价政策的通知》，第一次确定了全国分区域的标杆电价，并且完善了各种费用分摊办法、可再生能源发展基金的管理办法等相关政策。“十二五”之前，中国可再生能源形成了一个以固定电价加财政补贴的政策体系。

　　在这样一个相对完善的政策背景下，“十二五”期间，中国可再生能源发展的速度远远超出了人们的想象和期待，这五年间，风电装机容量年均增长29%，发电量年均增长29%，风电成为中国第三大电源，中国成为全球最大的风力发电市场和风电装备市场。

　　随之而来的是弃风限电的恶化、财政补贴的捉襟见肘，并且，2012年起，中国光伏制造业遭遇萧条期和欧盟双反等打击，为了解决产业的困境和进一步发展可再生能源，国务院发布了支持光伏发电应用的重要政策，国内光伏发电市场迅猛崛起。整个中国可再生能源行业开始渴求更多的政策资源、发展空间和财政支持。但较为严峻的一个现实是，可再生能源发展的区域失衡日渐凸显，慢慢形成了一个局部过剩、整体不足的格局。

　　经历立法上“失利”，国内配额制的研究沉寂了一段时间，但相关机构和研究人员仍持续跟踪该制度以及其他各种可再生能源制度在国外的发展。

　　尽管选择了固定电价政策，国家能源局仍将配额制作为一项重要的补充或者未来可行的政策进行研究。

　　当时某些能源局官员以及任东明这样的资深研究员认为，可再生能源政策应该随着行业的发展壮大，从现在的固定电价政策过渡到配额制。2009年，国家能源局希望初步出台一个《可再生能源电力配额管理办法》，委托可再生能源发展中心研究和起草，可再生能源配额制的研究工作开始进入较全面和深入的阶段。

　　当时，无论是能源局还是可再生能源中心等研究机构，对配额制进行研究最重要的参考国仍是美国。

　　美国至今没有形成全国性的可再生能源配额目标和管理体系，但有30个州和哥伦比亚特区制定了当地的可再生能源配额目标，并且在很多实行该政策的州得到广泛的立法支持。这些州政府出于对当地经济和就业发展、能源多样化、环境保护等不同考虑，把可再生能源发展比例和目标写进当地法令，并实施相关的考核奖惩机制，具体的实施方法各州有差异。但州政府根据当地实际情况制定配额目标、配额承担主体为电力公司和公共事业公司、由州政府相关部门进行考核是美国配额制比较普遍的共同点。

　　很显然，这样的配额制在中国没有实施的条件。国家能源局及相关研究支持机构需要制定出一套全国性的配额机制，把可再生能源发展目标分解到各个省（市、自治区），并且要从中国电力体制的现实情况出发去确定承担配额的主体和配额考核办法。

　　2010年，中国出现了第一次明显弃风，自此犹如打开了潘多拉的魔盒，弃风限电逐年恶化。2011年，全国弃风限电总量超过100亿千瓦时，平均利用小时数大幅下降，个别省份甚至降至1600小时左右，风电场运行经济性严重下降。2012年，弃风电量更是翻了一番，达到200亿度，经济损失超过100亿元。

　　高速发展带来的副作用让国家能源局不得不对当前的可再生能源政策机制进行反思，配额制的相关研究愈加受到重视。

　　国家能源局相关人士表示，弃风限电的恶化让能源局意识到固定电价政策的缺陷，即其“鼓励的方向是发电侧，鼓励大家拼命建，但没有企业或部门对消纳负担起义务”，“在产业发展早期，消纳空间充足时，这种矛盾是显现不出来的，但国内风电发展到这个阶段，消纳矛盾已经不容忽视了，我们觉得配额制也就到时候了”。

　　2012年，国家能源局发布《可再生能源发展“十二五”规划》，在规划实施所需的政策保障章节用较大的篇幅提及了“建立可再生能源发展目标考核制度”以及“实施可再生能源电力配额制度”，提出“明确各地区和主要能源企业发展可再生能源的目标和要求”，“各级地方政府要按照国家能源发展规划、可再生能源发展规划及各类相关规划，制定本地区可再生能源发展规划，并将主要目标和任务纳入地方国民经济和社会发展规划”，“根据各地区非水电可再生能源资源条件、电力市场、电网结构及电力输送通道等情况，对各省(区、市)全社会电力消费量规定非水电可再生能源电力配额。各省(区、市)人民政府承担完成本地区可再生能源电力配额的行政管理责任，电网企业承担其经营区覆盖范围内可再生能源电力配额完成的实施责任。达到规定规模的大型发电投资经营企业，非水电可再生能源电力装机容量和发电量应达到规定的比重”。

　　这是可再生能源配额制首次出现在国家能源规划文件上，并且根据以上表述，中国的配额制政策框架已经基本清晰，明确了配额主体为地方政府、电网企业以及发电企业。对于一项在行业发展初期就被“弃用”的政策来说，这是配额制第一次取得实质性的突破。

　　但，对配额制的推进来说，真正的考验还在后续。