软化与突破

　　消纳成了政治任务，计划年内出台对地方售电量的考核办法

　　在《办法》遇阻后，配额制的推进停滞了一年多。

　　2015-2016年期间，中国新能源发展带来的问题越来越多，尽管仍保持着可观的增长率，但也眼见其逐渐走向失控。随着行业规模的高速增长，可再生能源补贴基金池日益干涸，2015年缺口高达400亿元。大范围长时间的补贴拖欠加上弃风限电的恶化，很多弃风重灾区的新能源企业惶惶度日。

　　与僵化的新能源机制形成对比的，却是中央决策层对能源转型和能源消费革命的重视。

　　2015年底，习近平出席气候变化巴黎大会开幕式并发表致辞，提出中国到2030年非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右。随后的2016年4月，中国正式签订《巴黎协定》。提高清洁能源比例、推动能源转型等表述不断出现在各种国家领导人讲话当中。

　　一方面是新能源制度革新的迫切需求，一方面是国家能源转型的国际承诺，国家能源局一直在研究如何突破当前配额制面对的重重壁垒，但地方政府仍然是最大的阻力。

　　国家能源局尝试把配额制中针对地方政府考核奖惩的相关内容软化。

　　主管部门于2016年年初发出了两个文件，一个是《关于征求建立燃煤火电机组非水可再生能源发电配额考核制度有关要求通知意见的函》，要求到2020年燃煤发电企业的非水可再生能源与发电量与火电发电量的比重不得低于15%；一个是关于《建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》（下称《意见》），这份《意见》明确划定了各省（区、市）到2020年全社会用电量中非水电可再生能源电力消纳量比重指标。与2014年没有获得通过的《办法》相比，《意见》里各地份额没有太大变化，但并没有提及如何对配额完成情况进行考核。

　　这两个文件被认为是2014年《办法》受挫后的再次破冰，“起码当下有实质性的文件出台了，地方的配额目标也正式公布了”，但没有考核奖惩机制的配额制始终不够健全，也有观察人士认为这两份文件的意义不大。

　　据相关人士透露，国家能源局为了先行推动配额制取得一定成果，正在酝酿转变考核奖惩方法，计划先把地方的售电公司和电网的年度可再生能源售电量作为考核目标。

　　考核地方售电公司和地方电网是否真的能成为一个突破口？

　　事实上，电网企业可能是当前最希望打破新能源消纳省间壁垒的部门。2016年，弃风、弃光困局引起了中央领导的关注，国务院领导为此要求相关方面拿出切实的解决措施，解决弃风、弃光问题俨然成为政治任务。

　　2017年1月，国家电网发布了20项措施力图解决限电难题，包括“加强跨区跨省输电通道的建设，优先安排新能源外送；加强电力统一规划研究，优化布局，储备外送通道项目；加大城乡配电网建设投入，加快升级改造，满足分布式能源接入”；“加快实施电网实时调度，开展跨区、跨区域的风光水火联合运行；提升源网荷友好互动水平，完善补偿激励机制；优化调度运营，统筹送受段调峰资源，优先利用新能源”等多项内容，当然也提到“加快市场机制研究，推动有利于建立新能源消纳的电价机制和配额制度；加快构建全国电力市场，积极组织新能源跨省、跨区交易”等机制上的改革措施。

　　国家能源局相关人士透露，“去年发布《意见》的时候我们还考虑到国网的垄断地位，考核会对它无效，但现在因为当前这种种背景，电网解决弃风限电的态度非常积极，突破考核机制的问题目前看来还是比较乐观的”。

　　高虎认为，当前国内推行配额制的整个机制环境和2014年比已经大不一样了，“在这一轮电力体制改革背景下，我们其实已经挣脱了很多机制体制上的束缚。以前有人说配额制计划色彩比较重，主要是电力体制改革之前我们缺乏市场途径去实施和落实，这两年电力体制改革的进展还是挺快的，很多市场的方式和手段都得到了实施。比如，我们放开了发电计划管理，建立了电力市场的交易规则，售电侧改革的持续推进，交易机构的成立等等，这些都是市场化的元素增加，现在推配额制的政策环境已经跟‘十二五’期间不能同日而语了”。

　　据透露，能源局计划在2017年内将对地方可再生能源售电量的考核办法提交到国务院讨论，力争今年通过出台。

　　但从电网的角度来说，如果考核的板子真正打到身上，其态度是否又真的能如自主主导地推动促进消纳各项措施那样积极？

　　国网相关人士对记者表示，“电网为解决新能源消纳做出了很大努力，为了打破省间壁垒一直在尝试各种手段，为了促进新能源的跨省消纳，还与中东部一些受端省份各种博弈。但配额制的考核如果不落在地方政府头上而落在电网头上是不合理的，而且意义也不大”。

　　能源局方面对这些问题也并非盲目乐观，知情人士表示，“能源局没有考核地方政府的权限，如果没有更高一级的中央的约束，难度非常大，但考核地方售电是可操作的。比如地方的售电公司，如果达不到年度的可再生能源售电配额指标，可以取消售电资质。国家电网也很积极，在国网的推动下应该不会达不到，唯一担心的是某些地方政府会不会阻挠，因为如果地方电网承担了这部分义务和考核，积极接受外来新能源电量，可能会损害某些地方政府的利益，地方电网毕竟还是受地方政府的管理，现在主要的阻力在这”。