随着碳中和时代脚步的迈进，包括光伏、风能在内的新能源受到越来越多的重视和政策上的支持。

以光伏发电为例，在高景气度的刺激下，近年来并网规模不断突破新高。国家能源局公布2021年光伏发电建设运行情况显示，2021年我国光伏发电新增并网容量54.88GW，较上年增加6.68GW，同比上升13.9%，新增装机容量为全球第一。其中分布式光伏电站占比超过半成，达29.279GW。而分布式光伏的推进带来了新的需求——用地规模在不断增加。

事实上，由于三北地区受到电网结构和消纳问题的制约，各投资商近年来开始在中东南部抢滩登陆。

“光伏+农业”的模式在助力“双碳”目标实现的同时，也为乡村振兴战略赋能。传统的光伏发电站一般使用工业用地，成本高且资源利用率低；而利用农用地上空铺设的发电板，不额外占用土地资源，能够提高土地利用率的同时，还能带来经济效益和社会效益。同时，光伏发电也是扶贫工作的一个重要手段。

不过，新的问题随之而来，个别光伏企业下乡开展的“农光互补”“渔光互补”“林光互补”项目几年后成了“空壳”——只剩“光”没有“农”，农光互补的互惠模式成了部分企业利用政策的手段。

对于光伏电站的投资方而言，光伏项目建设的前期投入资金大、审批周期长，电站运营寿命往往要达到20年至25年，在用地问题上隐含的风险也有可能阻碍项目进程甚至造成经济损失。因而，光伏企业必须慎重对待涉农、涉水、涉林等项目中的用地问题，在符合现有法律法规的条件下，尽可能平衡多方的权益。

土地管理趋严

事实上，随着土地“三调”（第三次全国国土调查）工作的完成，越来越多的省份开始以“三调”成果为基础，开展土地相关问题的相关整治。因此，包括涉及耕地、林地、水域的互补项目，也成为重点核查对象。

近日，自然资源部有关负责人表示，为更好地把耕地保护“长牙齿”硬措施法治化，将加快推动耕地保护法等立法进程。将耕地保护党政同责、耕地年度“进出平衡”、耕地“非农化”“非粮化”禁止性规定等要求和政策措施上升为法律规定。

此前，对农光互补等复合用地项目沿用了较长一段时间的合规性文件是原国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局2017年9月发布的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》[国土资规(2017)8号]。该文件明确了光伏扶贫项目用地及利用农用地复合建设的光伏发电站项目的用地新规，强调除变电站及运管中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质。

 北京在明律师事务所的主任律师杨在明对21世纪经济报道记者指出，国家对严格土地用途管制制度的原则是一贯的。只不过在不同历史阶段，根据发展形势需要，有可能国家政策的收放更灵活一些，或者说表现在某些地方对待它的态度及程度有所不同，但是总体的原则始终是严格的用途管制。

“光伏+农业”需要解决光伏电站与农业生产“争阳光、争空间、争土地”的矛盾。尽管各地针对复合型光伏项目的认定标准有所细微的区别，但基本的原则始终贯穿——以农为主，以光为辅。

此外，今年5月，水利部网站先后多次曝光江苏省天岗湖光伏等碍洪问题视频核查整治工作进展。据水利部消息，该项目为国家能源局2017年批复的光伏发电领跑项目，2017年开始实施，分2期建设，共占水面约9平方千米，占泗洪县境内天岗湖水域面积约70%，已办理了环评、土地、规划等手续，但未依法依规办理水行政许可手续。根据要求，该项目要在5月底前完成对占用湖泊行洪通道的光伏设施、围网拆除；在12月底前完成对湖泊其它区域光伏等设施整改。

这也就意味着，诸如此类的光伏发电项目，在合规手续上可能涉及多方的管辖范围。

新的政策也在推行当中。

5月17日，国家林业和草原局森林资源管理司下发《关于开展光伏电站建设使用林地书面调研的函》。该文件要求，根据单位装机容量用地面积标准和光伏电站发展规划，预测各地“十四五”期间光伏电站建设使用林地需求数量和主要建设区域。要求重点研究“林光互补”用地模式的允许范围、技术要求与用地政策。

5月24日，水利部发布《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》要求，光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。

多地新规出台

节约用地、保护耕地，从严审批、维护权益，是土地管理法的要求；遏制和防止耕地“非农化”“非粮化”，严守18亿亩耕地红线标准是保障国家粮食安全的根本所在。

近来，多地有关严格耕地用途的实施意见公布，据21世纪经济报道记者不完全统计，2022年以来，包括山东、河北、海南、内蒙古、河南、江苏、山西等地密集发声。在实施新的光伏用地意见的同时，多地也在开展耕地占用的核查工作。

随着近期地方文件的发布，过去的用地“规则”可能面临收紧。

21世纪经济报道记者注意到，山西省自然资源厅、山西省农业农村厅、山西省能源局、山西省林业和草原局联合发布的《关于加强光伏发电项目用地支持保障》的通知提到，采用“农光互补”模式使用永久基本农田以外的耕地建设光伏复合项目的，需县级农业农村部门出具不影响农业生产的意见；符合“林光互补”要求占用林地建设光伏复合项目的，需县级林草部门出具不影响生态安全的意见后实施。

而河南省自然资源厅、发改委、农业厅、林业局联合下发《关于严格耕地用途管制落实耕地“进出平衡”的实施意见》对风电、光伏项目的用地，做了进一步收严的要求。文件提出，光伏项目，使用农用地的，包括光伏方阵在内的所有用地均应当依法办理建设用地审批手续。

对此，杨在明律师认为，过去涉及到对农用地的管理监督在手段上相对比较简陋。一些地方出台这样的规范性文件的用意可能在于，虽然是农用地性质，但是用建设用地上更合理更便捷的管理手段来进行管理，从而对“农光互补”项目可能造成耕地或基本农田破坏的现象强化监管。

在实际案例中，对光伏占用农地的约束也表现得较为严格，对已建成的违规光伏电站采取的监管手段中就包括限期拆除。

2022年4月，江苏省自然资源厅公告，浙江新能全资孙公司未经批准、擅自占用永久基本农田建设光伏项目。

2022年5月，行唐县行特新能源公司200MV的“农光互补”项目在施工过程中与村民发生纠纷。石家庄市委、市政府成立调查组就相关事件进行调查，并责令项目停止施工，就行唐县行特新能源公司“农光互补”项目施工过程中存在的涉嫌破坏生产经营罪立案调查，对项目负责人依法采取刑事拘留强制措施。

值得一提的是，在公开的裁判文书中，法院也表现出保护农民意愿的倾向。

在《叶马根与兰溪市永昌街道童山村股份经济合作社、兰溪金瑞太阳能发电有限公司恢复原状纠纷一审民事判决书》【（2017）浙0781民初4613号】中，原告要求被告恢复其承包的经营土地及鱼塘原状。裁判文书另查明，上述案件涉及的是一年产40兆瓦光伏电站项目的重点招商引资项目，需要流转土地1500亩。

兰溪市人民法院认为，现该项目已经正式投产，因此原告恢复原状的诉讼请求不具有可操作性，难以实现。但是法院也指出，根据农村土地承包法第七条之规定，农村土地承包应正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。就现阶段而言，加快农村土地承包经营权流转有利于规模经营，符合国家政策导向，对于不愿流转的农户，可以在保证农户权益不受损失的前提下，以其承包土地数量、质量不下降为原则，另行安排承包地块。

法院强调，结合实际情况，光伏电站开发公司仍应考虑以土地置换、货币补偿等合理方式，保护原告的权益。

在一地难求、政策收紧的当下，光伏企业需将电站用地合规问题的优先度提级，做好不同利益主体间的利益权衡。

京悦律师事务所的律师赵俊玉建议，能源公司一方应重视项目筹划阶段与村民一方的沟通协调，提前做好补偿方案，以避免项目开工后引发不必要的纠纷。

作者：费心懿 来源：21世纪经济报道 责任编辑：jianping