随着国际格局、国际秩序的急剧变化，我国能源安全出现许多新挑战。这些挑战空前复杂、严峻，而且可能持续相当长的时间。用世界颇具影响力的能源专家丹尼尔•耶金的话来说，“中国在能源安全方面面临其他国家未曾经历过的重大挑战”。①鉴于此，必须在正确研判形势的基础上，进一步明确我国新时期能源发展和能源外交的战略重点，以前瞻性思维谋划应对挑战的战略性举措，确保我国和平发展战略机遇期的有效利用和长时间延续。
　　我国能源安全面临的新挑战
　　我国能源安全出现众多新挑战，“既是由国际能源竞争格局、我国生产力水平以及所处发展阶段决定的，也与我国产业结构和能源结构不合理、能源开发利用方式粗放、相关体制机制改革滞后密切相关”，② 同时也与我国快速崛起，能源消费增长旺盛，全球利益与全球影响大幅扩展引起广泛关注，特别是霸权国家的焦虑、警觉，以及后金融危机时代世界能源资源、能源运输、能源金融、能源技术、能源环境、能源政治等领域发生的革命性变化紧密相连。
　　（一）我国能源需求增长旺盛，对外依存度逐步逼近临界点
　　我国能源消费持续增长，消费总量跃居世界第一，约占世界总消费量的20%，而GDP尚不到世界的10%。10年来我国累计消费增量占世界总增量的53%，年均增速为世界的3倍。我国虽然发展成为世界最大的能源生产国，但是能源资源禀赋不高，煤炭、石油、天然气资源人均拥有量较低，能源资源约束矛盾突出，能源供应保障压力巨大。我国单位GDP能耗不仅远远高于发达国家，而且高于一些新兴工业化国家。我国能源发展方式落后，煤炭资源整体回采率仅为30%，能源加工转换储运和终端利用综合效率仅为36%。2011年我国能源对外依存度超过13%，其中石油对外依存度由本世纪初的32%上升到57%。不仅石油、天然气、铀资源，就连煤炭也由净出口大国变成为净进口大国。
　　今后十几年，我国将处于工业化、城镇化、现代化加速发展的关键时期，加之高能耗的经济结构、以煤炭为主的能源消费结构调整滞后，体制机制性问题积重难返，能源需求大幅增长的趋势难以逆转。如果继续目前这种“敞口式”能源消费方式，我国能源供应消耗将达到41亿吨标准煤，供需缺口可能达到20亿吨标准煤，能源对外依存度可能超过30%，其中石油对外依存度甚至可能达到70%。
　　而在国际能源市场方面，“高油价时代”已经到来。尽管“石油峰值论造成的石油恐慌逐渐散去，但是石油市场仍然存在中断的风险”。③ 我国能源消费的过快增长与世界能源供给的缓慢增长构成瓶颈性矛盾，将会增大我国获取境外能源资源的难度和成本，并且引发我国与其他国家的矛盾和冲突。如此下去，不需要太长的时间，我国能源安全就有可能达到“获取境外能源资源受到严重制约、各种反弹接踵而来、能源安全不可持续”的临界点。一些国家散布“中国能源威胁论”虽然夸大其词、别有用心，但是如果我们不能尽快有效抑制能源消费增长过快的势头，面对此类攻击，很有可能陷入极大的战略被动。
　　（二）美国加紧对我实施战略围堵，我利用境外能源资源的国际环境趋于恶化
　　美国为了维护日渐衰落的全球霸权，决计对快速崛起而社会制度不同的新兴大国中国实施战略围堵。美国不仅有明确的意图，而且正在采取系列行动，包括在我周边煽风点火、给我制造麻烦，拉帮结伙、构建对华围堵体系，加强西太平洋军事部署、对我进行军事威慑。
　　从历史经验看，破坏我国的能源安全很可能成为美国对我实施战略围堵的重要着力点。事实上，美国已经开始在能源资源获取、能源企业并购、能源技术引进、能源清洁发展等领域对我采取遏制措施。美国“能源独立”取得进展，更加有条件放手在中东海湾等世界能源资源主要产地制造“民主动乱”，我境外能源的获取可能受到更加严重的干扰。我国能源企业因利比亚战乱及西方国家对伊朗经济制裁而遭受巨大经济损失即是例证。美国插手南海与东海岛屿争端，亦有阻遏我开发利用海洋油气资源的企图。特别是能源运输领域，美国控制着世界主要海上运输通道，很难排除非常事态下破坏我海上能源运输的危险性。
　　美国还可能利用美元的霸主地位及对世界金融规则的影响力，通过金融操纵、油价炒作，影响国际石油市场的稳定，增大我保障能源安全的成本与代价。
　　因此，我国的能源发展必须切实考虑到美国战略围堵这一新的重大因素，我国的能源外交必须服务于破解美国战略围堵这一新的战略需要。
　　（三）资源民族主义和贸易保护主义抬头，我国能源企业“走出去”开展国际合作面临更多棘手问题
　　由于常规化石能源日趋短缺，而非常规化石能源及新能源短时间内难以起到战略接替作用，加之受地缘政治事件和金融炒作的影响，国际市场石油、煤炭价格不断攀升，能源资源国对能源资源的保护意识不断增强，一些能源资源国资源民族主义明显抬头。其突出表现是：加强国家对能源资源的控制，赋予本国国有公司开发特权；限制外资对本国能源资源的并购和控股、抬高准入门槛；对外资参与本国能源资源开发提出越来越多的社会经济要求；能源关系“政治化”，以能源关系谋求政治与安全利益。我国虽然与广大发展中能源资源国拥有良好的国家关系，但是我国能源企业“走出去”参与世界能源资源开发的难度明显增大，成本明显提高，变数明显增多。
　　后金融危机时代，西方大国的贸易保护主义普遍抬头。这些国家动辄以我国大型能源企业系国有企业、负有“政治使命”为由对我国企业设限，我国能源企业在能源资产并购中遭遇到西方大国越来越大的“政治阻击”。我国光伏、风能设备在美国与欧盟遭遇到多项“双反”调查与关税惩罚。我国“三一重工”并购美国风电项目，被美国政府以“可能威胁到美国的国家安全”为由强力阻止。中海油并购加拿大尼克森能源公司股权，虽然愿意支付巨额溢价，并且得到尼克森股东压倒性支持，但是仍然遭到加某些政治势力的阻挠。我国能源企业在拉美、非洲的能源开发竞标与经营，也遭遇到来自西方大国越来越多的掣肘。看来，社会主义的中国国有公司收购境外能源资产这种本来互利共赢的正常国际经济活动，遭遇西方大国的政治抵制很可能成为一种常态，我国能源企业“走出去”面临难以规避的严峻挑战。
　　与此同时，“中国能源威胁论”、“中国新殖民主义论”的鼓噪日益猖獗，不仅对我国能源企业的国际活动、国家能源安全造成严重干扰，而且对我国的国际形象、国际战略运筹造成严重掣肘。
　　另外，还有技术垄断主义问题。某些西方大国以知识产权保护之名，行技术垄断主义之实。西方大国在向发展中国家进行能源技术转让时，不仅大幅抬高要价，而且提出种种附加条件。其对中国技术转让设限更多，条件更为苛刻。
　　如何应对日益猖獗的资源民族主义、贸易保护主义和技术垄断主义，已是我国必须面对的重大挑战。今后一个时期，在中国似强未强之时，这种挑战很可能更趋严峻。
　　（四）海洋能源开发热引发“蓝色圈海运动”，我国海洋能源资源安全面临严峻挑战
　　21世纪是人类进军海洋的时代。海洋能源资源蕴藏丰富，油气资源储量超过陆地，深海冰的资源储量更为可观。随着陆上富集易采油气区块日益减少，海洋必将成为保障世界能源供给的战略接替区。许多国家已把保障国家能源安全、谋求油气经济利益的希望寄托于海洋，海洋油气资源开发不断升温。
　　1982年《联合国海洋法公约》关于200海里专属经济区的规定生效后，我国沿海某些国家基于扩大主权利益、占有更多油气资源的欲望，曲解公约有关条款，加紧抢占我国传统海域岛礁和能源资源富集海域，发起了一场具有深远地缘战略影响的“蓝色圈海运动”。
　　由于我国对“黄土文明”和“陆上大国”的认知根深蒂固，对海洋的经济价值和战略价值认识滞后，因而海洋油气资源的开发利用迟迟未能规模性展开，对他国侵占我主权岛礁、盗采我海洋油气资源的非法行为长时间一味忍耐、无所作为。政府对海洋油气开发缺少鼓励政策，甚至多有限制。油气公司则以存在技术困难、污染风险、成本瓶颈以及政治因素复杂为由，至今未在争议海域打一口井、采一滴油。加之霸权国家对我战略围堵的主要着力点亦在海洋方向，我国海上周边某些国家以为有美国撑腰，更加胆大妄为，肆意挑战我国海洋主权，盗采、掠夺我国海洋油气资源气焰嚣张，越南、菲律宾、日本的表现尤其恶劣。我国海洋石油资源每年被他国盗采高达1500万吨。我国300平方公里海疆将近1/2处在主权争议中，声索国甚至联手行动、强行侵占。钓鱼岛和黄岩岛主权争端、东海大陆架划分争端，均与霸权国家围堵中国的图谋及有关国家对能源利益的觊觎直接相关。
　　我国海洋主权得不到有效维护、海洋油气资源遭受掠夺，不仅关系到领土完整、大国尊严，而且关系到我国能源安全及经济社会的可持续发展。在海洋能源开发竞争日趋激烈的新时代，如何加大海洋能源开发力度，是我国必须面对的重大战略课题和战略性挑战。
　　（五）非常规化石能源与新能源开发竞争趋于激烈，“绿色革命”蓬勃兴起
　　化石能源不论储量如何丰富，总有穷尽之时。而非常规化石能源的开发前景却十分可观。国际地质学界普遍认为，常规油气资源与非常规油气资源相比，后者的储量要比前者高出1—2个数量级。如果用金字塔来形容，前者仅是塔尖，后者则是塔座。随着油气开发技术的进步，分散蕴藏在致密储层中的非常规油气大规模开发的时代正在到来。④ 美国兴起的“页岩气革命”产生巨大示范作用，有可能改变世界油气资源的版图。尽管我国的页岩气储量世界第一，但是由于气藏条件复杂、技术水平落后、政策关注滞后，至今尚未展开规模性开发。如何在这场非常规能源发展竞赛中走在世界的前列，既大幅增强国家能源安全的保障能力，又为世界能源的可持续发展做出大国贡献，无疑也是一大战略性任务、战略性挑战。
　　气候变化对人类生存与发展的挑战日益突出，低碳发展成为人类必须共同面对的重大课题。正是在此背景下，以节能减排、新能源研发为中心的绿色能源革命蓬勃兴起，成为影响国际能源关系的重大因素，以太阳能、风能、生物质能等为代表的新能源、清洁能源成为人类未来能源发展的最大希望。天然气、核能及其他清洁能源的地位不断上升，大国能源博弈的重心正在由石油转向新能源和清洁能源。国际能源界将这场革命称为继蒸气机革命、电气革命之后的人类社会“第三次工业革命”。
　　与前几次产业革命相似，谁在这场绿色革命中争取到领先地位，谁就有希望引领世界经济技术的未来发展及国际规则的调整，从而在国际能源格局甚至是国际战略格局中居于主导地位。⑤ 美国已经以“奥巴马能源新政”的推出走在了世界各国的前面。美国这样做，不仅出于应对金融危机的需要，而且有着深远的战略考虑：打造新的经济繁荣引擎，抢占世界经济技术的制高点，掌控世界经济的主导权。
　　由于我国以煤炭为主要燃料、能效技术相对落后、生态环境不断恶化、气候变化压力不断增大，因而绿色发展任务十分艰巨。如何争取在这场绿色革命——新的产业革命中走在世界大国的前列，从而保证我国21世纪的能源安全及国际竞争中的战略主动，同样必须作为战略性挑战，以举国之力予以应对。
　　我国应对能源安全新挑战的思路　　
　　能源安全是国家安全的核心问题，确保国家能源安全是有效利用、长时间延续我国和平发展战略机遇期的重大课题。面对来自多个方向、日益严峻的能源安全新挑战，必须着眼于今后十几年几十年内外环境的可能变化，以前瞻性战略思维谋划新的应对举措。
　　（一）构建新时期应对新挑战的能源安全指标体系
　　我国新时期能源安全指标体系的构建，必须适应应对新挑战的战略需要。既要考虑国家经济社会发展的需要，又要考虑国际能源环境的可能变化。这一指标体系应是具有中国特色的现代化能源安全体系。根据国内权威研究机构的研究成果，该体系应当包括高效合理的能源利用体系、安全稳定的现代能源产业体系、及时灵活的能源预警与应急响应体系、复合多元的世界能源资源开发利用协同保障体系。核心目标应是，全面提升持续稳定的能源供应能力、合理需求调控能力、风险规避与应对能力、国际能源市场影响能力。为此，需要进一步完善国家能源发展战略与能源外交战略，深化能源管理体制改革，健全能源安全保障机制；推动能源生产方式的变革，优化能源消费结构，实行能源消费总量与强度的“双控制”；加强国际能源合作，打造符合现代化、国际化要求的能源发展与能源外交人才队伍。
　　（二）将维护国家能源安全纳入破解美国战略围堵总体战略谋划中
　　我国能源资源供给与运输、国内资源开发与国际能源合作、绿色能源发展与能效技术研发等领域的战略布局，必须充分考虑应对美国战略围堵的需要，放到破解美国战略围堵的总体战略中去谋划。既要努力推进对美能源合作特别是能源技术合作，又要为维护我平等利用世界能源资源的权利、世界贸易规则赋予的权利展开必要的斗争。在维护我国海洋能源资源权益问题上，尤其应当充分考虑美国因素。我国布局周边能源运输战略通道，必须考虑到海上运输受制于美国的危险性，加快周边陆上油气运输走廊的建设，增强海上油气运输的政治和军事保障能力。考虑到美国在世界能源金融领域的霸主地位，有必要大力发展与能源资源国的能源金融关系，推进本币结算和货币互换，防范美国可能制造的能源金融风险。针对美等西方国家散布的“中国能源威胁论”，必须理直气壮地向世界讲明：中国拥有平等利用世界能源资源的权利；中国能源消耗是种生存消耗、发展消耗，并且正在努力控制其过快增长；中国能源企业“走出去”参与世界能源资源开发，是对国际能源市场的重要“增量贡献”。此外，还要通过能源外交运筹，发展“紧密朋友圈”，强化新兴大国的能源安全协作，共同抵御霸权国家对新兴国家能源利益的损害。
　　（三）在推动全球能源治理、构建新型国际能源秩序中有更大作为
　　着眼于“全球能源安全不可分割”的现实，倡导“全球能源共同安全”理念，树立“互利合作、多元发展、协同保障”的新能源安全观。立足于既是能源消费大国又是能源生产大国的特殊国情，在全球能源治理中发挥大国引领作用。在各类能源国际组织及不同能源地位的国家之间纵横捭阖，强化我国的国际能源地位。重点在G20框架下推动多边能源合作机制建设，同时扩大与欧佩克、国际能源署等国际能源政治中心的合作。强化主要新兴大国的团结，推动建立新兴国家与发达国家之间的利益平衡，为新兴国家争取更大的能源发展和能源安全空间。金砖国家在能源领域加强合作利于新型全球能源合作机制的建立、全球能源治理体系的重组及全球经济社会的可持续发展，因而有必要予以积极推动，下大力打造“能源金砖”。⑥ 应将构建公正合理的新型国际能源秩序作为营造良好国际能源环境的努力重点。新型国际能源秩序应以“稳定、共赢、合理、和谐”作为基本诉求，其中又应以“稳定、共赢”作为当前最具关键性的着力方向。推动建立有资源国、消费国、过境国共同组成的新型多边能源合作机制，推动资源国与消费国建立价格协调、利益平衡机制。强化“综合能源安全观”，推动能源领域上中下游全链条各环节、各领域的互利共赢合作。制止新干涉主义的肆虐，维护世界主要能源资源产地的稳定。推动世界主要经济体共同加强能源金融监管，减少国际油气市场的波动。抑制资源民族主义和贸易保护主义的泛滥，促进国际能源体系的开放性发展。
　　（四）将能源外交重点更多地转向周边地区
　　考虑到环里海国家、俄罗斯能源资源储量丰富，扩大能源资源开发合作是其发展战略的重要取向，也是我国运筹周边外交、打造“睦邻友好带”、“战略稳定带”和“经济合作带”的需要，为了避免中东海湾局势长时间动荡、非常事态下美国干扰我海上能源运输对我国能源安全造成冲击，有必要将我国国际能源合作战略布局的重点更多地转向中亚国家、俄罗斯及周边其他友好国家，着力打造新时代的“能源丝绸之路”。要大力推动上合组织统一能源空间的建设，构建应对大国能源博弈的战略依托。还可考虑与俄罗斯、哈萨克斯坦等战略伙伴建立能源风险与金融风险战略协作机制，将对方的资源优势与我国的金融优势相互结合，实现对方因国际油价大幅下跌而引发的财政风险与我国因遭遇强力围堵而导致的油气供给风险之间的相互对冲。通往南亚和经过南亚通往印度洋的南方“能源丝绸之路”，对于我国能源安全具有重要意义，有必要尽快打通。⑦与此同时必须认识到，我国对中东海湾国家的石油依赖短时间里难以实质性减少，因而必须在强化周边能源合作的同时，并行不悖地发展与沙特等主要产油国的能源伙伴关系，构建更加广泛的国际能源供给网络。
　　（五）将经略海洋作为能源发展战略与能源安全战略新的进取方向
　　能否成为名副其实的海洋大国，是中国崛起为世界强国的一大关键。海洋油气开发是进军海洋的重中之重，加强海洋能源资源开发，既可增强国家的能源安全，又可宣示我国的海洋主权，既是能源经济活动，也是国际政治活动，必须给予高度重视。我国是海洋资源开发的后到者、落后者，必须迎头赶上。必须从根本上改变海洋疆土疏于管理、海洋资源开发迟慢的被动局面。为了加快海洋油气开发，必须努力增强全民族的海洋意识及维护海洋主权和海洋资源的意识，实现国家地缘战略定位由“陆上大国”向“陆海大国”的转变；必须制定符合进军海洋需要的国家海洋战略，推出激励海洋能源资源开发的政策法规，构建灵活高效的海洋能源资源管理体制与机制，提高主要能源企业的深海油气开发能力，做好防范各种海上油气开发风险的准备。国有大型油气公司率先在争议海域进行油气开发义不容辞，可考虑以主要国有大型油气公司为主，吸纳有实力的地方国有公司和民营公司参与，共同打造几支海洋能源开发“航母战斗群”，逐步确立我国海洋能源资源开发的世界强国地位。我国海军发展滞后，维护海洋主权、保障海上经济活动的能力严重不足，必须大力加强现代化海军建设，在重点强化近海作战能力建设的基础上，争取尽快建成几支兼具近海和远海作战能力的航母战斗群，实现由近海海军向深蓝海军的跨越式发展。
　　（六）从经济结构、增长方式、技术创新等方面着力，争取在绿色发展中走在世界的前列
　　改变经济增长方式，变重GDP为重GNP和附加值，加快产业结构的调整，改变重化工业比重过大的现状，切实解决能源消耗增长过快、生态环境不断恶化问题。同时应当认识到，今后相当长时间里，我国以常规化石能源为主的能源消费结构不可能根本性改变，因而必须在提高能效技术、降低能源强度方面尽快取得突破，从而“倒逼”能源消耗下降，将石油对外依存度控制在一个合理限度内。清洁发展的时代潮流必然引发国际能源规则、体系和制度新的调整，未来国际能源领域的斗争与合作，相当大程度上将围绕新能源的技术标准、贸易规则及其管理制度展开。中国作为新兴大国，在低碳发展、清洁发展、绿色发展方面，应当发挥世界引领作用。为此，既需要加强国际合作，更需要加强技术创新和体制创新。在技术创新领域，有必要发挥我国“集中力量办大事”的制度优势，以制造“两弹一星”的精神，争取关键技术研发领域取得实质性突破。同时要努力调动民营企业的创新积极性，为其释放创新潜力创造条件。倡导绿色生活方式是绿色革命的重要组成部分，必须强化全民族的生态文明意识，制定低碳生活规范，推动绿色革命在社会生活各个领域广泛展开。
　　（作者系中国国际问题基金会能源外交研究中心主任）