国家发展改革委、财政部、国家能源局于6月1日晚间发布的光伏新政，给近年来高速发展的中国光伏产业踩下一脚“急刹车”。尽管能源主管部门在今年早些时候就曾释放过“将严控光伏发展规模”的信号、业内对此有心理预期，但在这份严苛程度超预期的政策文件正式出台后，全行业一时哀鸿遍野，纷纷感慨“一夜入冬”。

上述三部门联合发布的《关于2018年光伏发电有关事项的通知（发改能源〔2018〕823号）》提出：暂不安排今年普通光伏电站指标、分布式光伏指标为10GW（1GW=1000MW）、发文之日起新投运的光伏电站标杆电价和分布式度电补贴均下调5分钱。这意味着，在巨额可再生能源补贴缺口面前，中国光伏发电市场监管政策迎来重大改变，严控规模、严控指标成为主旋律。此外，光伏扶贫继续获得支持。

“今年这个安排，不是说是在控制光伏发展，对于先进技术的、高质量的、不需要（国家）财政补贴的这些项目，我们是留了口子的，是不限规模的。这个地方可以根据市场消纳的情况和地方财力情况，自行安排。”对于上述政策调整，国家能源局新能源和可再生能源司副司长李创军在6月2日接受央视采访时解释称。

巨额补贴缺口下光伏政策收紧

对光伏行业而言，严控新政犹如一盆突如其来的冰水。

之所以称之为“史上最严苛”，原因在于：原先不受指标限制的分布式光伏被纳入规模管理，且按照前5个月的建设进度，今年剩余时间里10GW的指标已所剩无几。而时隔5个月再度下调标杆上网电价，打破了此前一年一调的惯例，意味着今后电价调整频次会加快。此外，普通地面电站指标暂停发放、领跑者项目的规模和启动时间将视光伏发电规模优化情况再行研究。上述调整自发文之日（即5月31日）起开始实施，相当于没有缓冲期。

国家能源局新能源司和国家发展改革委价格司在谈及文件出台背景时称，中国光伏发电新增装机连续5年全球第一，累计装机规模连续3年位居全球第一。光伏技术不断创新突破、全球领先，并已形成具有国际竞争力的完整的光伏产业链，光伏发电在推动能源转型中发挥了重要作用。但“也存在光伏发电弃光问题显现以及补贴需求持续扩大等问题，直接影响光伏行业健康有序发展，需要根据新形势、新要求调整发展思路，完善发展政策。”

具体而言，新政指出，根据行业发展实际，暂不安排2018年普通光伏电站建设规模。在国家未下发文件启动普通电站建设工作前，各地不得以任何形式安排需国家补贴的普通电站建设。这意味着，此前浙江等省份已经下发的地方指标失效。能源局将此举解读为“既是缓解消纳问题，也是为先进技术、高质量光伏发电项目留下发展空间。”

对于去年新增装机同比增长3.7倍的分布式光伏，新政要求规范其发展：“今年安排1000万千瓦左右规模用于支持分布式光伏项目建设。考虑今年分布式光伏已建情况，明确各地5月31日（含）前并网的分布式光伏发电项目纳入国家认可的规模管理范围，未纳入国家认可规模管理范围的项目，由地方依法予以支持。”但据业内人士分析，在5月31日节点之前，中国已经（或接近）完成了新增10GW分布式光伏的总量。超出总量的分布式项目，只能由地方出补贴或是等待明年的指标。

对于上网电价，新政提出“两下调一不变”，即：下调一类至三类资源区光伏电站标杆电价各5分、下调分布式光伏发电度电补贴标准5分，维持光伏扶贫项目电价不变。

业内普遍认为，之所以出台如此严厉的新政，根本原因在于补贴压力太大，且短期内难以解决。多年来，中国促进可再生能源产业发展主要采取“标杆电价+财政补贴”的方式，补贴资金来源于可再生能源电价附加，随电费收取。但随着光伏装机快速攀升，补贴缺口持续扩大。据统计，截至2017年底，可再生能源补贴缺口已达到1000亿元。

对此，国家能源局新能源司和国家发展改革委价格司在答记者问时也强调，积极鼓励不需国家补贴项目。目前光伏发电既面临补贴不足的现实问题，也有市场竞争力不足的长远发展问题，在通过各种措施推动光伏发电自身建设成本下降的同时，鼓励各地出台政策支持光伏产业发展，减少非技术成本，降低补贴强度。对于不需要中央财政补贴的光伏发电项目，地方可根据接网消纳条件和相关要求自行安排建设。

以严苛政策逼退落后产能、促进平价上网

多家分析机构预计，受新政影响，2018年中国光伏新增装机可能下滑到35GW左右。相比之下，去年全年中国新增装机为53.06GW。

新增装机的大幅缩水，无疑将令国内光伏制造业承受巨大压力，设备降价引发的新一轮行业洗牌在所难免。处于业内第一梯队、成本管控能力强的大企业可以从国外市场获得支撑，中小企业则很难度过行业寒冬。

SOLARZOOM新能源智库分析人士马弋崴认为，本次政策调整的意图是减少增量项目补贴缺口，使光伏产业更加健康发展。主管部门正以“主动刺穿泡沫”的方式来规避更大的补贴缺口风险。2020年后即将启动的这轮光伏“平价上网大周期”，对于全球能源格局而言，将同时启动以“风光储”为核心的第三代能源对“煤油气”为核心的第二代能源的替代。

中国光伏行业协会在点评此次新政时也提出，在补贴压力过大、国家还在大力下降社会用电成本的新常态下，高歌猛进烈火熬油势必不可持续。光伏行业上一轮变动时淬炼出一批真正优质的企业，希望本轮变动能促成全行业在平价上网成人礼之前又一次自我提升。