编者按：关于电改“9 号文”的实施成效，业界评价不一。本文是继 《电力改革：国际经验与中国选择》一文之后，英国著名电改专家，剑桥大学教授Michael Pollitt（迈克尔·波利特）等对中国电力市场改革研究的又一大作。本文评估了广东省在 9 号文发布后电力市场化改革进展，结合国际经验介绍了广东电力批发市场的试点情况，讨论了广东试点市场是如何运行的，并将广东目前的电力市场设计与其他国家进行了对比，探讨广东省电力市场的改革是否成功吸引了新的市场主体，分析改革对电力企业运营和投资决策的影响，最后为中国政府深化电力行业的改革提出了建议。

作者：迈克尔 · G. 波利特（Michael G. Pollitt），剑桥大学教授；杨宗翰，剑桥大学；陈浩：中国地质大学（武汉）

一、引言

2015 年 3 月，国务院发布 9 号文（国务院， 2015），启动新一轮的电力市场化改革。改革的重点是为电力批发引入市场机制，为电力零售引入竞争机制，从而降低工业用户的电价。

广东是中国经济体量最大的省份。 2016 年，广东省 GDP、出口、人口和电力消费分别占全国的 10.6%、 25%、 7.8% 和 9.5%。广东省居民用电和工商业用电的终端电价在全国层面上也相对较高，且电力消费供不应求，需要从其他省份引进电力（ Cheng， 2016）。

广东省是中国电力市场化改革的领头羊，它所在的南方电网自 2002 年成立以来，一直在中国电力系统中具有较强的活力和创新性（ Chau et al.，2011； Wen， 2017）。 9 号文发布之前，深圳已于 2014 年开始了电力市场改革试点，其主要内容包括建立独立的输配电价体系，并在某些发电企业和零售用户之间建立月度合约交易机制。 2016 年，广东省成立了两个电力交易中心，即广东电力交易中心和广州电力交易中心，前者服务于广东省电力市场，而后

者服务于南方电网地区的跨省电力交易。

本文是建立在我们前一篇文章（ Pollitt et al.， 2017）的基础之上，其研究目的在于结合国际经验来分析广东省在引入电力批发和零售市场机制方面的进展。 Pollitt 等（ 2017）讨论了中国电力市场化改革的 14 个方面（ Joskow，2008； Pollitt and Anaya， 2016），并在每个方面就如何降低工业用户的电价提出了一系列建议。其中，四个关键性的建议包括：第一，改革电厂的调度体制，以最大限度地降低系统成本；第二，改革输配电价体制，以激励电网降低成本；第三，对工业电价和居民电价进行再平衡，减小两者的差距，以更好地反映电力服务的基础成本；第四，减少电源和电网的过度投资，以更好地反映电力系统的基本供求关系。

电力市场改革成功与否的重要判据是要有运行良好的电力市场（ Stoft，2002）。从理论上讲，如果发电企业和售电公司之间有适当的竞争，那么我们在前篇文章中提出的几个关键性建议应该就会得以实现。因此，我们对广东省电力市场改革的研究主要集中：广东省电力改革到目前为止取得了哪些主要成果？市场试点如何改变传统支付体系和电厂调度体系？输配电价如何计算以及如何被监管？市场试点如何影响发电企业和电网企业内部的运营和投资决策？在将区域间电力交易纳入电力市场方面取得哪些进展？在创建全面的电力市场体系方面取得哪些进展？

本文旨在评估广东电改的进展，分析广东是如何根据本地情况来调整电力市场模式。创建一个完整的电力市场体系，知易行难。世界各国或地区都是根据本地情况来开发自己的电力市场体系的，如美国的 PJM 就与英国的市场不同。本文试图说明广东试点过程中的哪些经验对本省和中国其他地区都具有借鉴意义。文章根据中国各利益相关方的经验，说明要对中国电力系统进行成功的改革需要解决的关键性问题。文章还对省一级的电力改革步骤提出了一些建议。希望本文能为中国应该如何具体实施电力行业改革的讨论做出一些贡献，并为相关人员根据中国的具体情况来研究中国电改提供参考借鉴。

本文剩余部分的结构如下：第二部分将首先讨论广东电力市场改革的背景，以及广东电力系统的特点；第三部分将讨论广东电力市场试点的具体情况以及目前的市场设计是否适合其他地区的电力市场；第四部分将探讨广东在电力市场改革中引入新市场主体的情况；第五部分将讨论电改对企业运营和投资决策的影响；第六部分将根据目前的市场设计和改革效果，提出一些改进建议。

二、背景

（一）广东省概况

广东一直是推动市场机制的先行者，在整个中国的政策制定中具有重要作用（ Bui et al.， 2002； Andrews-Speed， 2013）。省会城市广州是世界上人口最多的城市之一（约 2000 万人，仅次于北京）。第二大城市深圳（人口 1200万）也是一个国际性的特大城市。广东位于珠江三角洲以及粤港澳大湾区，该地区很大一部分出口就是通过珠江三角洲实现的。深圳相对独立于广东省政府，有自己独立的监管体制。该地区在区域治理方面也经常发挥着引领作用，如深圳是金融监管政策方面的先行者，而广州拥有中国三个知识产权法院之一（ Cohen， 2015）。此外，广东在政治上也很重要，很多高级别的中央领导人都有着在广东省工作的经历。

广东从 2012 年开始实施碳排放试点（ Cheng et al.， 2016）， 是参与试点的两省五市之一。这七个试点地区的政府可以决定哪些行业参与试点，但只有广东对排放许可拍卖进行了试点。广州碳排放权交易所对三种产品进行了交易：广东省碳排放配额（ GDEA）、全国核证减排量（ CER）以及本省的 CER（ Cheng et al.， 2016； Liu， 2017）。其中， 10% 的配额可来自本省的 CER， 30% 可来自其他省份的 CER。最初试点只涵盖电力、水泥、石化和钢铁行业， 2016 年纳入航空和造纸行业（ ICAP， 2017）。 2017 年 12 月，中国政府宣布启动全国碳排放交易系统，交易主体包括电力和热能行业（ Pikeand Zhe， 2017），门槛是每年 2 万吨排放量。人们认为试点市场和全国性市场将并存 3~5 年的时间。广东碳市场试点的经验可以作为全国碳市场设计的参考（ Wang et al.， 2016）。碳交易市场、电力市场以及可再生能源证书市场有很多交叉的地方。全国性市场的交易价格预计将从开始时的 30 元 / 吨上升到 2030 年的 200 元 / 吨。 Cheng 等（ 2016）分析表明，较高的碳价（比如 10美元 / 吨）将导致广东省发电用煤量显著减少，发电天然气使用量显著增加，并产生显著的空气污染防治协同效益。

广东省只是中国多个碳市场试点地区之一，其他重要试点地区的覆盖面和价格情况各不相同。广东缺少便宜的天然气，且煤炭需要长距离运输，所以电价相对较高。因此，相对其他地区来说，广东的碳价对于电价的提升作用就会更大（ Zhang， 2017； Zhang and Xu， 2017）。图 1 是广东近年来电改的重要步骤和时间节点。

广东省电力零售市场正在逐渐开放，大用户（就电压水平来说）可以在电力市场实现自购电交易。 2016 年 6 月广东省正式启动月度电力批发市场，到 2017 年 8 月为止，已有 310 家售电公司和 60 家发电企业完成注册。其中有101 家售电公司进行了交易。

（二）广东省电力行业规模

广东省电力需求一直保持较快的增长速度（见图 2）（ Yang et al.，2017）， 2006—2014 年年均增速为 7.2%， 2015 年降为 1.4%， 2016 年、 2017年恢复至 5.9%。 2017 年广东省电力总需求为 595TWh，需要从云南等相邻省份引进大量电力。在装机容量方面， 2014 年广东省装机容量为 91GW，年发电量 380TWh，两者都超过英国总规模。 2015 年新增装机容量 10.15 GW，2016 年新增 5.4 GW。广东省电网也在继续扩张， 2015 年新增线路 7274 公里（ 220KV 及以上）， 2016 年新增线路 4542 公里 A 。服务质量也得到了快速提升（见图 4），城市中心地区尤其如此。

表 1 将广东与美国德克萨斯州的电价进行了对比。 2016 年，德克萨斯的电力需求为 389TWh，位列美国各州之首，其中，工业电力需求也位列美国各州之首，相当于第二名加利福尼亚的两倍多。表 1 说明了广东电改的驱动力：与美国等国际竞争对手相比，广东的工业电价相对较高，特别是广东的终端工业电价比德克萨斯高得多。美国用于发电的天然气（德克萨斯的边际燃料）价格比广东用于发电的煤炭（广东的边际燃料）价格要低，但这部分燃料价格的差异只能解释双方工业电价之差的 25%。德克萨斯和广东省工业电价之间的大部分价差并不能用成本差异来解释。另外，从表 1 还可以看出，广东的居民电价低于工业电价，也低于德克萨斯的居民电价。

广东省电力需求（见图 5）主要来自工业用户（ 65%），少部分来自居民用户（ 16%）。这与发达国家形成了鲜明对比，如 2016 年德克萨斯 37% 的电力需求来自居民用户，只有 28% 来自工业用户。