2019年，之于国内风电和光伏发电行业而言，注定是一个有着特殊意义的年份。从1月份发布《国家发展改革委 国家能源局关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》（简称《通知》），到4月中旬推出《关于推进风电、光伏发电无补贴平价上网项目建设的工作方案（征求意见稿）》（简称《建设方案》），以及《关于2019年风电、光伏发电建设管理有关要求的通知（征求意见稿》（简称《2019管理要求》），再到4月末发布《国家发展改革委关于完善光伏发电上网电价机制有关问题的通知》，一系列风电和光伏新政扑面而来，而其中所围绕的焦点就是：无补贴、平价，还有降补贴。

随着系列新政文件一同下发的，还有4月12日发布的《国家能源局综合司关于报送2019年度风电、光伏发电平价上网项目名单的通知》，要求各省（区、市）发展改革委（能源局）先行确定一批2019年度可开工建设的无补贴平价上网风电、光伏发电项目（简称“平价上网项目”或“平价项目”，含低价上网项目、分布式市场化交易项目），并于4月25日前向国家能源局报送项目名单。

平价时代已在将至、已至之间。

那么，如何在政策层面理解并看待风电和光伏发电项目的平价上网和降补贴呢？本文从系列新政出台的背景和几个侧面为你粗略解读一番。

平价条件基本具备，但项目尚需呵护

“十三五”以来，我国风电、光伏等可再生能源规模持续扩大，技术水平不断提高，开发建设成本持续降低。据统计，2017年投产的风电、光伏电站平均建设成本比2012年分别降低了20%和45%。另据报道，第三批光伏应用领跑者基地中标结果显示，中广核太阳能开发有限公司以0.41元/千瓦时的申报电价中标吉林白城项目的一部分项目，这一价格仅比当地燃煤机组脱硫标杆电价高出4分钱。需要注意的是，有些未中标企业申报的价格甚至还低于当地燃煤机组脱硫标杆电价。

“目前，在资源条件优良、建设成本低、投资和市场条件好的地区，风电、光伏发电成本已达到燃煤标杆上网电价水平，具备了不需要国家补贴平价上网的条件。”国家发展改革委新闻发言人孟玮在该委定时定主题新闻发布会曾作过上述表示。因此说，我国逐渐拥有了推进风电和光伏发电项目平价上网的底气。

据了解，我国的商业化风电项目大致始于本世纪初期。上网价格基本以政府定价为主，具体包括招标和政府审批双轨并行定价、执行分省（区、市）指导价和分资源区标杆上网电价。分资源区标杆上网电价一直沿用至今，期间进行过几次下调。我国的光伏项目商业化大致始于2010年前后。上网价格也基本以政府定价为主，个别示范项目辅以招投标定价，具体包括单独定价、统一定价、分资源区标杆上网电价和度电补贴，少数示范项目实施招投标定价。分资源区标杆上网电价和度电补贴方式一直沿用至今，期间也是逐年退坡。

《可再生能源发展“十三五”规划》早已提出“到2020年，风电项目电价可与当地燃煤发电同平台竞争，光伏项目电价可与电网销售电价相当”的目标。在距离这一目标达成时限恰好一年之际，今年初，国家发展改革委、国家能源局联合发布《通知》，提出推进风电、光伏无补贴平价上网的有关要求和支持政策措施。接下来，到4月又印发了《建设方案》。至此，我国推进风电和光伏项目平价上网工作进入实际操作阶段。

上世纪80年代，风电和光伏这两种电源类型开始出现在我国，至今已有三四十年的发展历程。自商业化应用以来，从高电价、高补贴，到逐渐退坡，再到如今推进平价上网项目的政策出台，风电和光伏正如两个新鲜生命，虽经历过坎坷，但终究还是一天天长大、一天天强壮起来。有人将风电、光伏项目平价上网形容为“丢掉拐棍”或“断奶”，有人将开始推行平价上网比作为风电、光伏“举行成人礼”。

事实上，要说风电和光伏产业已经“长大成人”，还有点过。“推动平价（低价）上网项目并非立即对全部风电、光伏发电新建项目取消补贴。”国家能源局对风电和光伏平价上网政策进行了权威而明确的解读，“在目前还无法做到无补贴平价上网的地区，仍继续按照国家能源局发布的竞争性配置项目的政策和管理要求组织建设。”

再者说，平价上网项目就是真的“平价”吗？《通知》指出，“各级地方政府能源主管部门可会同其他相关部门出台一定时期内的补贴政策，仅享受地方补贴的项目仍视为平价上网项目。”原来如此。不管事实上拿没拿到补贴，只要不享受中央财政补贴的，换句话说，只要不从可再生能源基金里拿钱的，都算平价上网项目。如此一来，就让“平价”打了一个小小的折扣。

不得不说，推动部分新建风电、光伏项目实现平价上网，已经是一个了不起的成就了。那么，即使全部新建项目均做到了平价上网，就能说风电和光伏产业可以放飞自我了么？当然还不能。我们必须要理解“平价”的含义，它平的仅仅是燃煤机组的标杆上网电价（含脱硫）。

中电联发布的《2018年四季度全国电力市场交易信息分析》显示，2018年，大型发电集团煤电机组市场交易电量10459亿千瓦时，较上年增加2218亿千瓦时，煤电上网电量市场化率为42.8%，较上年提高6.7个百分点。从上述数据可以看出，处在电力市场化不断推进背景下的今天，燃煤发电机组的市场化交易率在不断提高。比如，2018年，广西煤电的市场化率达到了惊人的98%，甘肃、广东、江苏、青海、蒙西、辽宁、河南、陕西8个省区均超过了50%。与之相对应的是，标杆电价已经不再是衡量电能量价格的唯一存在，市场化电价在一定程度上取代了标杆电价，而且这个程度还在逐年递增。

之所以提到市场化电价，就是因为在供大于求的市场主基调下，市场化电价相对于标杆电价而言，其实就等于降价。这也是为了说明，即使做到了与煤电标杆电价平价，也只不过是实现了一个近期小目标，并不代表风电和光伏走向了绝对强大，因为未来还有更猛烈的市场化浪潮等着考验它们的筋骨强度呢。

由于能源安全问题和环境质量问题日益严峻，全社会都翘首企盼着可再生能源能够尽快独当一面。心情可以理解，但这终究还是需要一个过程的，即使强大了，仍然还需要一段时间走向成熟呢。因此，要理性看待这一系列可再生能源新政及其产生的效果。

平价项目上了马还得政策送一程

诚如前文所言，鼓励存量风电和光伏项目自愿转化为平价上网项目，推动新建风电和光伏项目平价上网，不但不代表为风电和光伏项目“断奶”，而且还意味着对平价上网项目支持力度的加强。

1月份发布的《通知》，对推动平价上网项目提出了多项支持政策和措施，内容涵盖不受规模限制、切实降低场址相关成本和非技术成本、全额保障性收购、通过出售绿色电力证书获得收益、降低配套电网工程投资、纳入有关试点项目交易电量过网费免交未涉及的上一电压等级的输电费和纳入有关试点项目就近交易电量减免政策性交叉补贴、创新金融支持方式、签订不少于20年的固定电价购售电合同等。

在4月中旬出台的《建设方案》中，更是提出了“协同落实支持风电、光伏发电平价上网政策措施”的要求，而且就上述支持政策措施，还分别对国家发展改革委、国家能源局，各省级发展改革委、能源局，国家电网、南方电网和有关省级地方电网企业提出了落实事项及任务分工，并明确了牵头单位和完成时限。

虽然不可否认，参与风电、光伏平价上网项目，就意味着承受一定的价格损失，但是这个损失究竟有多大呢？