近日，国家发展改革委等三部门联合发布《关于进一步做好新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》（以下简称《通知》），针对可再生能源电力消费量范围界定、认定凭证、统计核算，以及节能目标责任评价考核等方面提出进一步明确要求，推动新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制工作走深走实走细。

可再生能源消费

不纳入总量考核意义重大

2021年12月，中央经济工作会议提出，要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变；2022年1月，国务院印发《“十四五”节能减排综合工作方案》，再次强调“优化完善能耗双控制度”；2022年10月，党的二十大报告指出，“重点控制化石能源消费”。在此背景下，《通知》的出台对于积极稳妥推进碳达峰碳中和具有重要意义。

一是推动能源消费质的有效提升，加快可再生能源发展。未来，为实现碳达峰碳中和目标，新增能源消费将主要采用可再生能源等非化石能源来满足，可再生能源消费占比将显著提高。新增可再生能源消费不纳入总量考核能够释放更多绿色增长动能，推动可再生能源快速增长，有利于能耗“双控”政策与碳达峰碳中和目标任务的衔接。与此同时，新增可再生能源消费不纳入总量考核充分体现了绿色电力环境价值，有助于进一步激活绿色电力需求，带动绿电交易规模持续增长，缓解当下新能源发电企业面临的多重经济压力，推动可再生能源行业行稳致远。

二是释放能源消费量的合理增长，有力推动高质量发展。从经济战略上看，发展制造业和实体经济是我国建设现代化国家的必经之路。我国将由制造业大国向制造业强国转变，工业用能占比和能源消费强度均高于发达国家。预计我国工业用能占比由目前的65%左右下降至2050年的45%左右，显著高于其他发达国家。比如，德国、日本等后工业化时期国家，当前工业用能占比分别为25%和29%，这意味着我国的能源消费强度客观上会高一些，同时对能源消费总量提出更高要求。未来我国在全球制造产业链和供应链中仍处于重要地位，在推动构建新发展格局背景下，能源消费增长仍有较大的发展空间。新增可再生能源消费不纳入能源消费总量能够增强能源消费总量管理弹性，支撑社会主义现代化强国建设。

需要把握好关键问题

一是《通知》意在“解绑”而非“放任”，要警惕由此带来的新能源发展和用能无序扩张。不纳入能源消费总量控制不代表可再生能源电力消费“上不封顶”。《通知》为可再生能源消费“解绑”，是为了更好满足经济社会高质量发展的合理用能需求，而不是“放任”可再生能源电量供给和消费敞口发展，《通知》中明确指出“仍纳入能耗强度考核”正是对这一点的有力印证。尤其是在统筹疫情防控和经济社会发展面临一定压力的形势下，各地更要把思想和行动统一起来，防止依赖新能源和其他高耗能产业过度投资和无序扩张来推动经济复苏，引发资源闲置浪费和加大电力供应保障难度等衍生问题。

二是建立健全绿证交易相关政策机制，筑牢可再生能源电量消费认定根基。《通知》以绿证作为可再生能源电力消费量认定的基本凭证，有助于厘清绿证与可再生能源消纳责任权重、绿电交易以及碳排放交易等制度的关系，使可再生能源电力消费计量更加清晰，充分体现可再生能源的绿色价值，同时避免绿色权益的重复使用。自2017年我国启动自愿绿证交易以来，绿证交易量持续提升，逐步进入平价交易时代。然而，当前我国绿证交易仍面临核发覆盖领域窄、权威性不足、证电分离、电碳协同机制不畅等问题亟待解决，以便为可再生能源电力消费量准确认定打下更为坚实的基础。《通知》发布之前，绿证核发对象为陆上风电和集中式光伏电站，需要进一步覆盖分布式光伏、海上风电、光热、水电、生物质发电和地热能发电等电源类型。在机制协同方面，需要加强绿证交易与可再生能源电力消纳保障机制、绿色电力交易和碳市场的衔接，以消纳保障义务提高绿证交易参与度，完善绿证和绿电统一交易机制，打通对应碳减排量在碳市场中的认证，确保绿证、绿电、消纳责任权重、碳市场等相关政策机制形成合力，共同促进“双碳”目标实现。

三是近期绿电规模的快速增长将加大电力保供难度，需要多措并举保障电力安全可靠供应。低碳电气化是支撑能耗“双控”向碳排放“双控”转变的重要途径，工业、建筑和交通等领域通过电气化手段实现碳减排的需求十分旺盛，绿色电能增长空间进一步扩大。新增绿色电能主要来自新能源发电，其电力电量均存在较大不确定性，近期仍难以承担电力稳定供应的重任，电力需求大幅增加与绿电供应不稳定的矛盾将加大电力保供压力。因此，一方面，需要大力发展构网型新能源，推动新能源对传统能源的安全可靠替代，提升新能源主动支撑作用。随着新能源占比逐步增大，新能源应逐步具备电网电压支撑、电网惯量支持、故障穿越能力、阻尼可控能力等，通过运用构网型并网技术使“新能源+储能”具备同步机相应特征。另一方面，还应充分发挥煤、气、水、核、风、光、储等多能互补优势，构建多元化电源体系，在清洁低碳地满足中长期电力需求的同时，增强电力供应的稳定性。

四是未来应从可再生能源电力消费逐步扩大至可再生能源直接利用，实现可再生能源消费全覆盖。与可再生能源直接利用相比，可再生能源电力消费规模大、集中传输和交易占比高、便于统计核算。因此，《通知》重点强调电力消费这一方式符合当下我国可再生能源消费具体实际，具有较强的实操性。然而，未来可再生能源供热等直接利用量将有较大增长空间。对比国际来看，欧洲部分国家广泛利用太阳能、地热能，实现建筑和居民供暖、供冷，瑞士和丹麦地源热泵在家用供热装置中所占比例分别达到了96%和27%。从国内看，北方地区清洁供热热源以超低排放燃煤热电联产为主、天然气供热为辅，可再生能源供热和工业余热等方式占比不足6%。可再生能源因地制宜直接利用对降低我国碳排放水平潜力巨大。因此，逐步完善直接利用消费量的认定与统计支撑体系、实现可再生消费方式全覆盖应当成为下一步工作重点。

五是为更好适应可再生能源发电占比的逐步提高，需要逐步完善我国能源统计与折算方法。我国能源统计与国际未完全接轨，在折算方法、统计口径等方面存在差异。国际能源署（IEA）在非化石能源发电折算一次能源时采用电热当量法，我国主要采用发电煤耗法。随着可再生能源占比逐步提升，单纯采用发电煤耗法进行统计忽视了可再生能源的低碳属性，导致我国能源消费总量高于国外统计结果。在全球气候治理的大背景下，按照国际惯例改进能源消费统计折算方法，能够切实反映可再生能源比例扩大的客观情况。初期两种可再生能源折算方法可并行使用，后期有序过渡到采用电热当量法统计。

在宏观方面，能耗“双控”向碳排放“双控”转变的政策设计仍然有待形成清晰路径，需要充分考虑我国各地区和行业经济发展水平差异较大的发展实际，科学安排能耗“双控”向碳排放“双控”过渡的制度，实现其与国家重大生产力布局、产业结构转移接续以及各地区差异化的生产生活方式等统筹衔接。

在微观方面，碳排放统计核算是一项复杂的系统性工程，涉及多个领域、不同层级、多类主体和多种跟踪核算方式，需要尽快完善碳要素相关的足迹跟踪和排放核算机制，形成全国及地方统一的标准体系。