“95%消纳红线要放开”的讨论近期在业内持续发酵，叠加全国两会释放利好新能源产业的信号，新能源板块开始全线反弹。95%消纳红线，即新能源消纳考核指标，通俗来讲，就是新能源消纳率至少达95%，见于国家发改委、国家能源局2018年联合印发的《清洁能源消纳行动计划（2018~2020年）》（以下简称《行动计划》）中，该文件首次提出把弃电率限制在5%以内的要求。即使该文件已经过期，95%仍是当前新能源利用率考核的隐形标准线。

  近年来，我国新能源在注重数量快速增长的同时，消纳水平不断提升。援引自《经济日报》数据，全国风电、光伏发电平均利用率逐步提高，风电利用率由2016年的82.4%提高至2022年前11个月的96.7%；光伏发电利用率由2016年的90%提高至2022年前11个月的98.2%，达到了世界一流水平。然而，这些都不是免费的“午餐”。由于新能源占比持续提升，电力电量实时平衡难度加大，安全问题不容忽视。根据有关部门的研究，随着新能源渗透率的不断提高，电力系统投资运行消纳成本也将显著增加，业内认为，新能源消纳率“紧箍咒”是时候调整了。

  3月18日，国家发改委公布《全额保障性收购可再生能源电量监管办法》（以下简称《办法》），《办法》对全额保障性收购范围进行优化，提出全额保障性收购包括保障性收购电量和市场交易电量，推动可再生能源有序参与市场竞争，确保新能源由计划向市场平稳过渡。3月22日，国家能源局印发《2024年能源工作指导意见》的通知，重点表示科学优化新能源利用率目标，印发2024年可再生能源电力消纳责任权重并落实到重点行业企业，以消纳责任权重为底线，以合理利用率为上限，推动风电光伏高质量发展。业内人士认为，这标志着新能源消纳率“紧箍咒”松绑，95%的消纳率或将成为历史。

一味追求高消纳率得不偿失

  新能源利用率，常被新能源企业视作“护身符”，却成了电力系统的“紧箍咒”。业内人士感叹，一味追求高消纳率得不偿失、难以为继。截至2023年底，全国并网风电和太阳能发电合计装机规模从2022年底的7.6亿千瓦，连续突破8亿千瓦、9亿千瓦、10亿千瓦大关，2023年底达到10.5亿千瓦，同比增长38.6%，占总装机容量比重的36.0%，同比提高6.4个百分点。如此高的新能源装机，要保证近乎百分之百的消纳率，电力系统的安全压力和经济负担越来越重。2019年国家主管部门针对《行动计划》答记者问时表示：“从整个能源系统经济性和全社会用电成本的角度，结合电力系统自身的特性，清洁能源消纳存在一个经济合理的利用率范围，片面追求百分之百消纳，将极大提高系统的备用成本，限制电力系统可承载的新能源规模，反而制约了新能源发展，因此并不是百分之百完全消纳最好。”研究显示，风光等新能源发电功率达到装机容量的概率几乎为零，达到50%以上装机容量的概率不足10%。预计2060年，新能源日最大发电功率波动将超过16亿千瓦，占全国最大负荷的40%，与当时水火核电装机容量基本相当。若要全额消纳，意味着系统要付出越来越多的成本。

  “可再生能源消纳改善，但效益更差”的例子，这几年在我国电力系统中并不少见。根据公开研究，我国某区域调峰市场允许1元/千瓦时的调峰服务被调用，以对等换取相同数量约0.37元/千瓦时的可再生能源消纳，即赔钱或者“烧钱”消纳可再生能源。比如业内呼吁叫停的新能源强制配储。中电联2023年3月发布的《新型储能助力能源转型》指出，储能电站建设会加大新能源项目初始投资成本，一座光伏电站配建装机量20%、时长2小时的储能项目，其初始投资将增加8%~10%；而风电场配建同样容量的储能项目，其初始投资成本将增加15%~20%。当前新能源企业配储成本主要由企业自身承担，给企业带来较大压力。再以尖峰负荷为例，在“2020全球能源互联网（亚洲）大会”上，中国工程院院士郭剑波指出，可再生能源尖峰出力功率大、电量小，保证尖峰出力消纳需要调动巨大的灵活性资源。未来高比例可再生能源电力系统中，保证尖峰出力的全额消纳代价大。放眼全世界，仍未有精准的“最合理”的新能源利用率水平的定论，但大致可以理解为整个能源系统经济性和全社会用电成本最低。在这种背景下，政策再次进行了调整——2021年3月30日，国家能源局回应如何保障可再生能源消纳问题时，提到“要科学制定可再生能源合理利用率目标”这一举措，合理利用率也明确将进行“动态调整”。

消纳政策从行政主导迈向市场为主

  消纳政策的调整并非简单的数字下调，而应将新能源消纳从“指令计划型”向“市场经济型”的方向做出深层次改变。“政策已经放开了口子，但是没有一个地方‘明确风电光伏合理利用率’。”上述业内人士告诉记者，“仔细观察就会发现，电力系统安全高度承压，而目前全国各地和相关企业仍然大肆宣传近百的新能源消纳率，这其实给了政策制定者一个不好的导向，95%的红线是不是低了？是不是比95%更高的数值还能完成？”我们进一步打破砂锅问到底，为什么没有省区“明确风电光伏合理利用率”？一种说法认为，若“明确风电光伏合理利用率”，将违背《可再生能源法》。2009年《可再生能源法》修正时增加了全额保障性收购制度，以“保量保价”为主的模式支持可再生能源产业发展。曾有民间环保NGO组织以此为依据，以“弃风弃光”为由，将国网甘肃电力有限公司、国网宁夏电力有限公司告上法庭。但实际上，通过市场消纳与全额保障消纳并不矛盾。国家发展改革委、国家能源局出台的《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》指出，“鼓励新能源报量报价参与现货市场，对报价未中标电量不纳入弃风弃光电量考核”。因此，从法律角度看，市场化消纳与《可再生能源法》也不相悖。业内人士告诉记者：“2009年，我国新能源装机小，全额保障消纳有其历史局限性。立法思路有几种，第一种是演绎式，先制定上位法，再制定下位法。《宪法》是我国根本大法，规定拥有最高法律效力，一切法律都是依据宪法制定的；第二种是归纳式，即先制定下位法再制定上位法，比如编纂《民法典》，是对我国现行的、制定于不同时期的民法通则、物权法、合同法、担保法、婚姻法等进行全面编订。修订《可再生能源法》与此同理，可以各地先行试行条例，再修改上位法，但是我国幅员辽阔,省区情况迥异，恐怕耗时较长。”

  2023年，可再生能源参与电力市场交易电量占比超过40%。为了顺应新发展形势，《办法》明确，可再生能源电量收购价格由全部政府定价转变为部分政府定价，其余部分通过市场化交易形成价格。“《办法》有利于加快推进电力市场化改革，”业内人士表示，“消纳率计算的分母是全额保障性收购的部分，也就是说，没有全额保障性收购就没有消纳率的统计，未来，随着新能源逐步入市，消纳率的概念或将不复存在，‘解绑’不等于浪费，而是舍掉了冗余，发展阶段不一样了。下一步，要做好全额保障性收购制度和电力市场交易机制、绿色证书等政策衔接，推进新型电力系统建设。”



作者： 赵紫原 来源：中国电力企业管理 责任编辑：jianping