6月1日，国家发改委、财政部、国家能源局联合发布《关于2018年光伏发电有关事项的通知》(发改能源〔2018〕823号)。这则落款时间为5月31日的千余字通知，提出“暂不安排2018年普通光伏电站建设规模”，“加快光伏发电补贴退坡，降低补贴强度”，且规定自发文之日起实施，被业内称为“531”新政。

没有缓冲期，补贴退坡，电价下调，新增叫停，最严光伏新政在业内掀起巨浪。在“531”新政的冲击下，资本市场光伏板块大幅缩水，30多家A股光伏上市公司在短短3个交易日里蒸发市值600多亿元。6月3日，11位光伏企业负责人联名向新华社递交紧急诉求函，呼吁国家“放光伏产业一条生路”。6月6日，国家能源局作出正式回应，召开光伏行业协会企业代表座谈会。

在政策透明度越来越高的今天，“531”新政正式发布前，业内并没有收到相关征求意见稿。而按照2016年12月制订发布的国家《太阳能发展“十三五”规划》，将在2020年实现光伏发电平价上网。国家能源局突然按下快捷键，给光伏企业打了个措手不及。一位光伏龙头企业部门负责人在接受记者采访时说：“‘531’新政对光伏行业来讲是有冲击，冲击背后倒不是说文件的大方向有问题，文件精神与光伏行业10多年来发展和追求的方向是一致的;但是文件出台太突然，使整个行业都没有前期准备，而且文件出台之初，对一些细节的表述也不是很明确。”这里所指的细节，其中包括“630”问题。自2016年以来，国家对上网电价和补贴额度以年为单位进行调整，且适用于第二年的6月30日前并网的电站。

就“531”新政，另一位不愿署名的业内专家给记者发来了书面回答。他认为，新政与以前发布的文件相矛盾，叫停2018年普通光伏电站和5月31日后并网的分布式光伏电站的中央财政补贴，严重损害了光伏投资主体的合法权益。

发布月余，“531”新政“急刹车”效应在光伏发电业内逐渐放大。无论是中、东部分布式光伏发电站，还是西北大型光伏发电基地，冲着政府已承诺的电价和补贴，分秒必争的“630”抢工潮比往年更为激烈。顶着风，淋着雨，在茫茫戈壁滩的深处，光伏电站的建设者们夜以继日地施工安装。记者在西行的采访中，见证了半年多建成的100万千瓦的光伏电站并网送电，几十公里长的送出线路从设计到送电在一两个月内成为现实。这批带着政策烙印、在“630”抢工潮中诞生的光伏电站，能否从“531”新政中突围，不但关系到光伏电站自身的生存和发展，还决定了我国光伏行业的前途与命运。

完善光伏补贴退坡机制促使光伏发电市场平稳发展

以2006年1月1日实施的《中华人民共和国可再生能源法》为标志，在国家政策的扶持下，我国光伏发电在10余年里从小到大、从弱到强，发展成为规模全球第一、技术世界领先的光伏发电大国。据中国光伏协会(CPIA)统计数据显示，进入“十三五”时期，我国光伏发电年平均装机增速高达75%，截至2018年4月底，全国光伏发电装机已超过1.4亿千瓦。

在现有上网电价和政府补贴的双重保障下，较高的投资回报率刺激我国光伏发电发展失控。2017年新增光伏并网装机容量就达到5306万千瓦，同比增长53.6%。其中全国分布式光伏新增装机量达到1944万千瓦，远超前五年分布式光伏总装机量，在新增装机里占比达到36.6%。分布式光伏发电的爆发式增长，使得原本捉襟见肘的可再生能源发展资金入不敷出。截至2017年底，累计可再生能源发电补贴缺口总计达到1127亿元，其中光伏补贴缺口455亿元(占比约40%)，并呈逐年扩大趋势，目前已超过1200亿元，直接影响光伏行业健康有序发展。

导致政府补贴缺口不断扩大的另一个原因是可再生能源发展基金应收而未收，补贴资金来源不足。据财政部、国家发改委、国家能源局三部委印发的《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》(简称《暂行办法》)，我国可再生能源电价附加从2012年1月1日起按8厘/千瓦时开始征收。此后，国家又先后两次调高征收标准，从2013年的1.5分/千瓦时提高到了2016年的1.9分/千瓦时，要求确保资金应收尽收。但事实上，自2012年开征以来，全国约有1.42亿千瓦(截至2016年底统计数据)的自备电厂，对应年可再生能源附加费约为110亿元，这部分经费一直没有收上来。虽然国家发改委办公厅在3月22日下发了《燃煤自备电厂规范建设和运行专项治理方案(征求意见稿)》，对全国燃煤自备电厂的建设和运行提出了24条整治意见，但至今正式稿还没有发布。

我国光伏发电产业规模以年度翻番的速度扩张。随着上游多晶硅板及其他光伏装备造价的大幅下降，2017年我国光伏电站平均建设成本已降至约6元/瓦，平均度电运行成本降到了约0.5元/千瓦时。今日，光伏发电的量与价已双双超出《太阳能发展“十三五”规划》提出的到2020年总装机1.1亿千瓦并实现平价上网的目标。

一头是国家光伏补贴财政压力骤增，补贴资金缺口越来越大;另一头是我国光伏电站爆发式增长，光伏发电市场高烧不退。对此，中电联行业发展与环境资源部副主任薛静认为，市场调控应该有个过渡，不应当采取断崖式的补贴退坡方式，需要有个缓冲期让市场平稳发展。在光伏发电规划和发展时序失控的情况下，如果把政府调控失策的后果强加到企业身上，只能说是政府调控手段的失信。在电力体制改革深入推进的背景下，电力市场化交易不断扩大，在可预期的国家补贴基础上，随着电站建设成本的逐步下降，新能源项目成为好的投资渠道，从而助推了分布式能源、多能互补项目等终端能源进入市场。但是“531”新政这种方式，恰恰给这类新能源项目泼了冷水，这不利于我国能源结构的调整和能源绿色转型战略的推进。

在风电、光伏发电等新能源发展初期，国家为了培育和扶持新生产业，出台支持性政策，或者直接给予较高的财政补贴，这是世界各国通行的做法。随着光伏设备造价、电站建设成本的大幅度下降，实行补贴退坡制也是国际惯例。薛静认为，我们的问题在于，国家在补贴退坡方面没有形成明确的机制，补贴退坡的稳定性和规律性没有，企业对补贴退坡缺失预期，这样只会进一步助长我国光伏发电市场的动荡。比如年年上演的“630”现象，这是市场行为，不是企业的错，是政府在补贴退坡制度方面没有做好。我们需要结合电力市场建设，抓紧完善补贴退坡机制建设，设定补贴退坡时间表。这样投资主体才可以做到心中有数，并据此测算出项目的投资收益率，做好技术创新和投资创新，进而形成光伏发电发展的倒逼机制，最终促使光伏发电市场平稳回落。