2021年6月20日，国家能源局下发《关于组织申报整县(市、区)屋顶分布式光伏开发试点方案的通知》，拉开了光伏整县推进的大幕。9月14日国家能源局公布整县推进试点县名单，一共有676个县（市、区）进入名单。

整县推进的初心是调动地方积极性，引导地方政府协调更多屋顶资源，扩大分布式建设规模。这也是整县推进政策的主要政策目标。此外，整县推进还有一个政策目标，即在扩大分布式光伏的建设过程中，推动实现乡村振兴，让光伏建设得以支农惠农。其次，整县推进还有一个潜在的目标，在能源局“竞争不垄断”的要求中可以看出，整县推进的政策目标也包括不影响分布式光伏开发市场的良性健康发展。


自整县推进政策发布至今，已经过去了10个月。在现实中，整县推进的影响远超过试点地区，整县推进的确调动了地方政府的积极性，受到了地方政府的踊跃欢迎。不仅是试点县，许多非试点县也在参照整县推进模式推进本地分布式光伏开发。但从分布式光伏建设、支农惠农、市场健康这三个政策目标看，现实与预期的差距还非常大。

分布式光伏建设短期内可能放缓

政策的初衷是扩大分布式光伏的建设，但是在过去10个月来，出现了一些现实的问题，可能导致整县推进反而在短期内放缓分布式光伏的建设。

从目前来看，整县推进中“央企包县”逐渐成为主流的模式。所谓“央企包县”是指一个县的屋顶分布式资源都打包给一个央企。

国电投、国家电网、华能等能源央企是整县开发的主力军，也有少量的大型民营企业也在积极拓展，比如在整县推进之前就积极活跃在分布式光伏市场的正泰集团。

山东是全国分布式光伏发展最快的省份，户用光伏的发展遥遥领先。在这次整县推进中，山东是试点县最多的省份，有70县进入了整县推进试点县的名单。其中，山东齐河县在资源落地方面成效卓著，但这是县委书记挂帅、各个乡镇成立整县推进工作组、高强度推进的结果，力图将“整县推进”打造成一个重要亮点。齐河县的模式，在其他县复制具有难度。

央企签下整县之后，面临的一个最大的问题是资源落地问题。要获得县里的屋顶资源，有政府的支持还不够，还需要得到屋主的同意。通过地方政府去推进资源落地的工作，存在难度。这个工作涉及到每个屋顶的交涉，工作量大，需要占用地方政府的极大精力。

央企落地屋顶资源一个比较现实的选择是和当地的分布式光伏开发商合作，通过他们来落地屋顶资源以及项目的前期工作。这些开发商一直从该类业务，大多数规模较小，在当地熟门熟路，来落地屋顶资源比较有效，还可以承接后续的施工、安装工程。

但该解决方案也有障碍。原因之一是当地开发商并不在央企的供应商名录上，难以和央企直接对接。央企一般和中电建、中能建等央企建设单位合作，再由这些单位和当地的开发商合作，这就造成了中间环节过多，导致分布式光伏电站的利润空间进一步缩小。

此外，由于整县开发涉及到当地分布式光伏的大规模开发，当地配电网容量有限，这就需要投资升级变电容量，改造配电网。若报送电网来投资改造，从审批到落地时间太长，这部分往往由开发商自己投入，这就增加了成本，对央企在整县推进中通过让利与地方开发商合作带来了挑战。

央企往往选择成立专门公司来开发当地的屋顶光伏资源，落地的屋顶资源会打包进这个公司，如果地方开发商与央企合作，则需要提前垫资，面对较大规模的地方屋顶电站，有实力垫资和央企合作的并不多。

上述都是央企目前整县推进分布式光伏进展缓慢的原因。整县签下来后，资源没法落实，电站的利润又一再削薄。

另外，在整县推进的过程中，各县（市、区）出现暂停或者暂缓分布式光伏开发的现象，虽然国家能源局明令禁止，但从地方政府引进央企的角度来看，暂停或暂缓开发是合乎逻辑的，企业不会希望自己签下的县还有其他开发主体来抢夺屋顶资源。

这些都构成了阻碍分布式光伏开发的不利因素。目前分布式光伏整县推进的签约阶段已经结束，下一步是如何解决从签约到落地分布式开发的桎梏问题，让整县分布式光伏开发早日进入快车道。

巨头垄断市场 活跃主体将大幅减少

整县推进发展到现在，一个很明显的趋势与常规做法就是央企包县，这直接对原来地方活跃的市场开发主体形成了挤出效应。

从长期来看，央企的介入可以促进分布式光伏的发展。碳中和是国家战略，发展清洁能源是央企的考核目标，也是政治责任，这使得央企可以在承受更低收益的情况下推进分布式光伏发展。比如国家能源集团，相比其他电力央企，清洁能源装机比例较低，在这次整县推进中力度很大。另外，央企雄厚的资金实力，可以帮助地方改造配电网，增大分布式光伏并网容量。

近年来，随着分布式光伏尤其是户用光伏成为清洁能源发展趋势，且分布式收益率可观，本地的民企开发商随之迅速发展，成为地方上分布式光伏开发的重要力量。这些开发商一般规模较小，有的帮助农户开发，有的给大型开发商做代理。在分布式光伏发展迅猛的山东，一般经济发达的县，相关开发商能有数十家甚至上百家。

2018年的光伏“531”新政是一个分水岭。“531”新政后，分布式光伏的投资回报率快速下降，导致以正泰、创维、天合为代表的大型分布式光伏开发商崛起。

以正泰为代表，大型开发商通过“光伏贷”模式来推进分布式光伏的开发。光伏“531”新政后，尽管国家取消补贴，但以正泰为代表的大型光伏开发商，通过将融资成本大大压缩，在和当地开发商合作开发地方分布式光伏时，一般由地方开发商承担资源落地、前期垫资、施工安装等工作，仍然可以将分布式光伏的项目收益率达到9%左右。

在央企层面，为积极响应国家“双碳”目标，央企可承受的项目收益率甚至可以降低到6%。由于央企在地方开发分布式光伏中间环节多，导致成本高，这就为央企让利和地方开发商合作形成了挑战。

另外，和央企合作也需要较高的资金实力，需要前期帮助央企地方公司进行垫资，这就超出了绝大多数小型开发商的能力。

目前央企整县推进中动作缓慢，未来要实现资源落地，还是需要当地开发商进行支持。但一方面央企锁定了地方资源，导致其他开发商无法再通过开发分布式光伏生存、发展；另一方面，央企只会选择少数有实力的地方开发商，这将导致大部分本地开发商被排除在整县开发的市场之外，其最终的结果将是，原来数量众多且活跃的地方开发商群体绝大多数或难以转型发展，地方上的分布式光伏开发主体将大幅减少。

惠农支农面更广但收入更少

整县推进还有一个政策目标是乡村振兴，尤其是提高农村居民的收入水平。事实上，惠农支农一直是光伏建设的政策目标，主要是由于光伏可以以分布式的形式发展，投资小、部署灵活，从早期的光伏扶贫电站，到无电地区的离网光伏电站，光伏一直是惠农支农的重要形式。

随着央企大举介入分布式光伏市场，以央企的资金实力，整县推进在解决了短期的困扰后，分布式光伏有望迎来更大的发展空间。

分布式光伏更大规模的发展对农户显而易见的好处是，更多农户装了光伏，可以每年获得一笔稳定的资金收入，分布式光伏惠农支农的范围更广了。

但在现实执行中，单个农户从央企获得的租金收入，相比之前大型民企要更少。在山东，租金按屋顶装的光伏板来计算，一般都是按照前5年每块光伏板租金60元，后20年每块50元的租金计算，25年后电站归农户所有。但是央企进入整县推进后，租金不升反降，每块光伏板的租金降到了40元钱。

近日，山东省平远县发改局下发了《整县屋顶光伏开发明白纸》，规定了租金额度，从中可以一窥整县推进的租金情况。

根据这一政策，村庄屋顶光伏租金分两种方式，一是租金+分红，20年+5年合同期内，每年按35元/年/块计算，外加每年开发公司分红，但分好实际高度不确定性；二是阶梯租金，第一个5年60元/年/块，第二个5年40元/年/块，之后15年租金25元/年/块。

这两个租金方式，都是很明显低于此前大型民企支付给农户的租金水平的。

另外，央企签约整县开发，在排挤其他开发主体的同时，对农户自己开发自发自用分布式光伏也形成了阻碍，尽管政策中并没有明文禁止农户发展自发自用光伏单站，但由于央企签约后，将整县资源视作自己的后备开发项目，农户发展自发自用光伏电站不被鼓励，在事实上会存在一定障碍。

如何营造多方共赢生态？

从这10个月的整县推进的情况来看，具有雄厚资金实力央企进入整县开发，从长期看，会加快分布式光伏的建设，但这对地方农户及原来的地方开发商来说，利益增长有限甚至受损，在整县开发的下一阶段，如何营造一个多方共赢的生态成为一个待解的难题。

不过从目前来看，其中的一个症结是央企开发的成本过高、收益率过低，导致无法更多让利地方开发商和农户，这首先可以从砍掉中间环节，降低成本开始，后续或可通过政策扶持，倾斜金融资本，进一步降低融资成本，更多让利，来帮助实现乡村振兴的公共目标。

作者：沈小波 来源：《能源产业聚焦》 责任编辑：jianping